Soft Power ของจีนกับการเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์ของอาเซียน: ความสัมพันธ์จีน-อาเซียนและทะเลจีนใต้

หลังจากหนึ่งทศวรรษแห่งความเงียบสงบ ความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ก็หวนกลับมาเป็นหัวข้อวิวาทะสำคัญด้านความมั่นคงของเอเชียตะวันออกอีกครั้งหนึ่ง ในหลายๆ แง่มุม ความขัดแย้งนี้เปรียบเสมือนบททดสอบความสัมพันธ์ของจีนกับอาเซียนและชาติสมาชิก  มันเป็นความขัดแย้งที่แฝงฝังและสะท้อนถึงความสัมพันธ์โดยรวม  หากทั้งสองฝ่ายไม่สามารถจัดการปัญหาทะเลจีนใต้ เวลาสองทศวรรษของการเกี่ยวพันในแง่บวกภายใต้ร่มธงของนโยบาย Soft Power และการเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์จะหลงเหลืออะไรทิ้งไว้บ้าง

ถึงแม้ได้รับความสนใจอย่างมากในระยะหลัง ทว่าสถานการณ์ในทะเลจีนใต้ขณะนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ ในช่วงต้นทศวรรษ 1990 มีการคาดการณ์กันมาก โดยเฉพาะในหมู่นักวิเคราะห์ชาวอเมริกัน ว่าพื้นที่นี้จะกลายเป็นพื้นที่ขัดแย้งยืดเยื้อในอนาคต  หากมองโดยผิวเผิน สถานการณ์ในปัจจุบันอาจคล้ายการหวนย้อนกลับไปสู่ช่วงทศวรรษ 1990 อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาอย่างถี่ถ้วนมากขึ้น เห็นได้ชัดว่ามันมิได้เป็นเช่นนั้น  มีความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญหลายอย่างเกิดขึ้นในความสัมพันธ์ระหว่างจีนกับอาเซียน รวมทั้งในระบบของภูมิภาคนี้นับตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา  ความสัมพันธ์โดยรวมระหว่างสองฝ่ายเป็นไปในแง่บวกและสร้างสรรค์ ไม่เพียงเฉพาะในภาคเศรษฐกิจที่แปรเปลี่ยนโฉมหน้าของภูมิภาคนี้ในหลายแง่มุมจนนับไม่ถ้วน ไม่ว่าในด้านของพลวัตทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคมและความมั่นคง  ความเปลี่ยนแปลงทั้งหมดนี้ย่อมไม่มลายหายไปในพริบตา แต่ย่อมส่งผลต่อเนื่องต่อการที่ผู้เล่นต่าง ๆ จะประพฤติปฏิบัติตนต่อกันและกัน รวมทั้งในทะเลจีนใต้ด้วย

Soft Power และการเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์

ปัจจัยสำคัญที่สุดประการหนึ่งที่อยู่เบื้องหลังคำถามว่า นับตั้งแต่สงครามเย็นสิ้นสุดลง ความสัมพันธ์ระหว่างจีนกับอาเซียนพัฒนาไปในลักษณะไหน คำตอบก็คือความพยายามของทั้งสองฝ่ายที่จะใช้ประโยชน์จากทรัพยากรแบบ soft power เมื่อเข้ามาเกี่ยวพันกัน  จีนพยายามมาตลอดที่จะลบภาพพจน์ของ “ภัยคุกคามจากจีน” ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ด้วยการปรับเปลี่ยนความนิยมในภูมิภาคนี้โดยอาศัยการใช้นโยบาย soft power คู่ขนานไปกับการที่อาเซียนและชาติเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ก็ดำเนินตามยุทธศาสตร์ “การเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์” ต่อประเทศจีน โดยพยายามดึงจีนให้เข้ามาเกี่ยวพันและร้อยรัดอยู่ภายในระเบียบของภูมิภาค รวมทั้งโน้มน้าวให้จีนยอมรับปทัสถานและแนวการปฏิบัติบางอย่างของภูมิภาคนี้ อาทิเช่น การเกี่ยวพันแบบพหุภาคีและ “วิถีอาเซียน”

ทว่ายังไม่มีความเห็นพ้องต้องกันในการนิยามคำว่า soft power ที่ใช้ในวาทกรรม soft power ของจีน  ในความหมายที่เข้มงวดนั้น เราอาจนิยาม soft power ได้ว่า “ความสามารถที่จะได้มาซึ่งสิ่งที่ต้องการโดยอาศัยเสน่ห์ดึงดูดใจมากกว่าการข่มขู่หรือการจ่ายเงิน” และ “ความสามารถในการปรับเปลี่ยนความนิยมของอีกฝ่าย” ¹ ทว่าคำนิยามนี้อาจเป็นปัญหาเมื่อนำมาใช้ในบริบทของจีน  มีเหตุผลหลายประการด้วยกัน กล่าวคือ ทรัพยากรอำนาจทางเศรษฐกิจเป็นลักษณะพื้นฐานของอำนาจของจีนและเป็นหัวใจสำคัญของความสำเร็จในด้านการทูตและการมีเสน่ห์ดึงดูดใจ (ซึ่งนี่เป็น hard power ในทรรศนะของ Nye) การเป็นผู้นำของจีนเป็นเงื่อนไขที่จีนเห็นว่าเหมาะสมแล้วเมื่อจีนคิดถึงผลประโยชน์ของการสร้างจีนให้เป็นมหาอำนาจ และในจีนเองนั้นมีวาทกรรมที่แยกต่างหากออกไปว่า soft power คืออะไร (“Soft Power แบบจีน ๆ”)  ผู้เขียนมิได้มุ่งหมายที่จะแก้ปมปัญหาคำนิยามในบทความนี้ แต่ต้องการแค่มุ่งเน้นที่รูปแบบของ soft power ที่ผู้นำจีนและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยอมรับและนำมาใช้ กล่าวคือ การมีเสน่ห์ดึงดูดใจของประเทศหนึ่ง ๆ อย่างน้อยก็บางส่วนในสายตาของอีกฝ่ายที่มองมา

ความร่วมมือ การมองในแง่ดีและการสร้างสถาบันรับรองความสัมพันธ์เชิงสันต

ในช่วงต้นทศวรรษ 1990 จีนดำเนินยุทธศาสตร์ใหม่หลังสงครามเย็นโดยเรียกว่านโยบาย “เพื่อนบ้านที่ดี” อันมีเป้าหมายที่จะแปรเปลี่ยนเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ให้เป็นตัวอย่างเด่นที่แสดงถึงยุทธศาสตร์ “การขึ้นสู่มหาอำนาจอย่างสันติ” ของจีน  ในขณะเดียวกัน อาเซียนเองก็ดำเนินนโยบายรณรงค์เชิงการทูตเพื่อสร้างความเกี่ยวพันมากกว่าโดดเดี่ยวจีน  ดังนั้น จึงมีกระบวนการตอบสนองซึ่งกันและกันระหว่างยุทธศาสตร์ “การเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์” ของอาเซียนกับการใช้นโยบายการทูตแบบ “soft power” ของจีนเพื่อแก้ไขทัศนะที่มองว่าจีนเป็นภัยคุกคาม  การฟื้นสัมพันธไมตรี (rapprochement) แบบนี้กลายเป็นอัตลักษณ์ระยะยาวที่เปลี่ยนแปลงโฉมหน้ากระบวนการสำหรับทั้งสองฟากฝ่าย ซึ่งต่างก็ตีความผลประโยชน์ของตนใหม่และเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมที่มีต่อกันและกัน  การฟื้นสัมพันธไมตรีเป็นพื้นฐานของความเข้าใจว่า เหตุใดจึงมีความพยายามที่จะจัดการความสัมพันธ์ของสองฝ่ายในวิถีทางที่สร้างสรรค์และสันติ และเหตุใดความสัมพันธ์นี้จึงพัฒนาไปในทิศทางเชิงบวก รวมทั้งในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับทะเลจีนใต้ ²

เมื่อเวลาผ่านไป โดยเฉพาะตั้งแต่ ค.ศ. 2000 เป็นต้นมา จีนได้ขยับสถานะจากการเป็นผู้มีส่วนร่วมกลายเป็นผู้กระทำเชิงรุกในสภาพแวดล้อมแบบพหุภาคี  ตรรกะเบื้องหลังของจีนก็คือการเข้าใจจีนและเข้าใจเจตนาที่ดีของจีนจะทำให้ประเทศต่าง ๆ ในเอเชียปรับเปลี่ยนการตระหนักถึงผลประโยชน์และพฤติกรรมไปในทิศทางที่จีนพึงพอใจ ขณะเดียวกัน การพัฒนาและยอมรับแนวทางพหุภาคีที่ผ่านมา ได้มีการสร้างสถาบันรับรองซึ่งเป็นไปตามวิถีทางที่อาเซียนพึงพอใจเช่นกัน

การที่จีนยอมรับแนวทางพหุภาคีและการสร้างสถาบันรับรองความสัมพันธ์เชิงสันติ สองประการนี้ก่อให้เกิดกรอบเชิงโครงสร้างที่ประกอบด้วยเวทีประชุม การเจรจา การมีปทัสถานและแนวปฏิบัติเชิงการทูตที่เป็นที่ยอมรับร่วมกัน  การสร้างสถาบันรับรองเป็นส่วนสำคัญในการเกี่ยวพันกับจีนของอาเซียนและช่วยเพิ่มหลักประกันของตนในสันติภาพและเสถียรภาพของภูมิภาค  ยิ่งกว่านั้น มันยังช่วยรับรองด้วยว่า “ภัยคุกคามจากจีน” จะไม่กลายเป็นคำพยากรณ์ที่ทำให้คำทำนายกลายเป็นจริงเสียเอง  เป้าหมายระยะยาวของการเกี่ยวพันกับจีนเพื่อ “ผูกมัดจีนเข้าสู่สถาบันพหุภาคีของภูมิภาค ซึ่งไม่เพียงดึงจีนสู่การดำเนินนโยบายแบบสายกลางเท่านั้น แต่ค่อย ๆ แปรเปลี่ยนพฤติกรรมภายในภูมิภาคของจีนด้วย” ³ ประสบความสำเร็จมาตลอด กล่าวคือ พฤติกรรมของจีนดำเนินไปในทางสายกลางมากขึ้น อีกทั้งจีนเริ่มคุ้นเคยและอนุโลมตามการเกี่ยวพันในเวทีประชุมพหุภาคี  ยิ่งกว่านั้น จีนยอมรับ “วิถีอาเซียน” ในฐานะหลักการทางการทูตและเริ่มคำนึงถึงผลประโยชน์ของประเทศเพื่อนบ้าน  นี่คือกระบวนการที่ส่งผลสะท้อนซึ่งกันและกันระหว่าง “นโยบายการทูตแบบ soft power” ของจีนกับนโยบาย “การเกี่ยวพันเชิงสร้างสรรค์” ของอาเซียน

ในช่วงเวลาเดียวกันนั้น สืบเนื่องจากความสัมพันธ์ที่ดีและการที่จีนยอมรับแนวทางพหุภาคี รวมทั้งยอมรับการเกี่ยวพันกับอาเซียนอย่างเป็นกลุ่มก้อน  ทะเลจีนใต้ที่เคยเป็นพื้นที่ซึ่งนักวิเคราะห์เคยตั้งสมมติฐานกันอย่างกว้างขวางว่าจีนจะประพฤติตนอย่างก้าวร้าวและพื้นที่นี้จะกลายเป็นความขัดแย้งยืดเยื้อ การณ์กลับปรากฏว่านับตั้งแต่กลางทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา ความขัดแย้งในทะเลจีนใต้กลับลดความเข้มข้นลง  กุญแจสำคัญประการหนึ่งคือการที่จีนประกาศก่อนการประชุมอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (ASEAN Regional Forum—ARF) เมื่อ ค.ศ. 1995ว่า จีนเต็มใจที่จะหารือเกี่ยวกับปัญหาหมู่เกาะสแปรตลีย์ในเวทีพหุภาคี  สองปีต่อมา ความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ได้รับการบรรจุอยู่ในวาระการประชุมของ ARF ด้วยซ้ำ  ความคลี่คลายนี้มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อกระบวนการที่นำไปสู่ “ปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้” (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea) ใน ค.ศ. 2002

นโยบายใหม่ที่แข็งกร้าวของจีน

ใน ค.ศ. 2007 สถานการณ์เปลี่ยนไปเมื่อจีนดำเนินนโยบายต่างประเทศที่แข็งกร้าวมากขึ้น  รูปธรรมที่เห็นได้ชัดก็คือ จีนแผ่ขยายอิทธิพลทางการทหารมากขึ้น ยืนกรานการอ้างเขตอำนาจในทะเลจีนใต้ และดำเนินนโยบายแข็งกร้าวมากขึ้นในการบั่นทอนการอ้างสิทธิ์ของรัฐอื่น  เหตุผลที่อยู่เบื้องหลังความเปลี่ยนแปลงนี้สืบเนื่องมาจากศักยภาพของจีนที่เพิ่มมากขึ้น ความเชื่อมั่นที่มีมากขึ้น ประกอบกับลัทธิชาตินิยมที่เข้มข้นและความคับข้องใจต่อการแทรกแซงจากภายนอก  ความชอบธรรมของนโยบาย soft power ของจีนจึงลดทอนลงไปอย่างมากในระยะหลัง  ความชอบธรรมนี้ยิ่งลดน้อยถอยลงใน ค.ศ. 2010 เมื่อมีการท้าทายทางการเมืองและการทหารระหว่างวอชิงตันกับปักกิ่ง จากการที่จีนกล่าวถึงทะเลจีนใต้ว่าเป็น “ผลประโยชน์หลัก” ในลักษณะเดียวกับทิเบตและไต้หวัน รวมทั้งมีปฏิบัติการทางทหารในพื้นที่นี้ด้วย  ความตึงเครียดยิ่งเข้มข้นขึ้นเมื่อจีนยืนยันการอ้างสิทธิ์ของตนในเชิงรุกมากกว่าเดิม

กระนั้นก็ตาม ควรเน้นย้ำว่าจุดยืนใหม่ที่แข็งกร้าวของจีนไม่ใช่เรื่องที่คาดไม่ถึงจนน่าตระหนกสำหรับอาเซียน (ตรงกันข้ามกับหลายประเทศในตะวันตก)  สมาชิกอาเซียนไม่เคยหลงเชื่อนโยบาย “รุกแบบประสานประโยชน์” ของจีนดังที่นักวิเคราะห์บางรายชี้ให้เห็น ในทางตรงกันข้าม เราสามารถอ้างถ้อยคำของ Dewi Fortuna Anwar ที่ว่า สมาชิกอาเซียน “ตระหนักตลอดมาและตลอดไปทั้งข้อดีและอันตรายที่แฝงฝังอยู่ในการดำเนินนโยบายของจีน” และอาเซียนยังคงเชื่อว่า “วิถีทางรับมือกับจีนที่ดีที่สุด….คือการเกี่ยวพันและหลอมรวมจีนให้เข้าสู่ระเบียบของภูมิภาคอย่างสมบูรณ์” ⁴

สัญญาณผสมปนเปจากปักกิ่ง

ในช่วงสามปีที่ผ่านมา มีสัญญาณผสมปนเปส่งมาจากปักกิ่ง  ในด้านหนึ่ง มีความเคลื่อนไหวที่พยายามปรับเปลี่ยนท่าทีของจีนให้อยู่ในทางสายกลางมากขึ้น  จีนยอมรับแนวปฏิบัติในการนำปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้ ค.ศ. 2002 มาใช้ตามคำแนะนำของอาเซียน  มีการริเริ่มการรุกทางการทูตเพื่อสร้างความเชื่อมั่นต่อโลกถึงเจตนารมณ์ในเชิงสันติของจีน ซึ่งรวมทั้งการตีพิมพ์สมุดปกขาวเมื่อวันที่ 6 กันยายน ค.ศ. 2011 เพื่อยืนยันอีกครั้งว่า จีนจะดำเนินตามแนวทางของเติ้งเสี่ยวผิงและพับเก็บข้อพิพาทในทะเลจีนใต้เพื่อทำงานด้านการพัฒนาร่วมกัน

 

ในอีกด้านหนึ่ง จีนก็พยายามสร้างความแตกแยกให้อาเซียน ด้วยการโน้มน้าวกัมพูชา ลาว พม่าและไทยไม่ให้เข้าไปยุ่งเกี่ยวในข้อพิพาททะเลจีนใต้  ความน่าไว้วางใจของจีนยังเป็นสิ่งที่พึงตั้งคำถาม ยกตัวอย่างเช่น หลังจากการคุมเชิงกันระหว่างฟิลิปปินส์กับจีนที่หมู่เกาะปะการัง Scarborough Shoal ใน ค.ศ. 2012  สุดท้ายจีนก็ไม่ยอมปฏิบัติให้ลุล่วงตามข้อตกลงด้วยวาจาว่าจะถอนทหารออกทั้งสองฝ่าย  จีนกลับปิดกั้นปากทะเลสาบบนเกาะหินปะการังเพื่อมิให้ฝ่ายฟิลิปปินส์ย้อนกลับเข้าไปและเพิ่มการลาดตระเวนรอบหมู่เกาะ นี่เป็นเพียงตัวอย่างเดียวเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม เมื่อปีที่แล้ว มีการผลักดันครั้งใหม่ที่จะขยายความร่วมมือและกอบกู้ความไว้เนื้อเชื่อใจที่สูญเสียไปก่อนหน้านี้ เมื่อประธานาธิบดีสีจิ้นผิงและนายกรัฐมนตรีหลี่เค่อเฉียงเดินทางมาเยือนเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในเดือนตุลาคม  ประธานาธิบดีสีจิ้นผิงเสนอให้ยกระดับภารกิจความสัมพันธ์จีน-อาเซียนด้วยการสร้าง “ชุมชนที่มีจุดหมายปลายทางร่วมกัน”  ส่วนนายกรัฐมนตรีหลี่เค่อเฉียงยืนยันว่าจีนกับอาเซียนควรส่งเสริม “ความเป็นเพื่อนบ้านที่ดีและความร่วมมืออย่างเป็นมิตรระหว่างจีนกับกลุ่มประเทศอาเซียน”

บทสรุป–อนาคตที่ยังไม่รู้แน่

การดำเนินนโยบาย soft power ของทั้งสองฝ่ายในระหว่างช่วง ค.ศ. 1989-2007 ก่อให้เกิดผลในทางบวกที่จับต้องได้อย่างชัดเจน  อย่างไรก็ตาม ถึงแม้มีผลสำเร็จที่จับต้องได้ แต่ความยั่งยืนระยะยาวของนโยบาย soft power ดูเหมือนยังไม่ชัดเจนนัก  ทุกวันนี้ เมื่อเจตนารมณ์ของจีนถูกตั้งคำถาม ประสิทธิผลของนโยบายการทูตแบบ soft power ของจีนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ย่อมจำกัดลงแน่นอน  ความไว้วางใจที่อุตสาหะสร้างมาถูกทำลายลงไปไม่น้อยนับตั้งแต่ ค.ศ. 2007  จีนตระหนักถึงเรื่องนี้และพยายามเปลี่ยนแปลงเพื่อกอบกู้ความไว้วางใจที่สูญเสียไป  อย่างไรก็ตาม ถึงแม้มีความพยายามบ้างแล้ว แต่จะสำเร็จหรือไม่ยังเป็นคำถาม  นโยบายการเกี่ยวพันของอาเซียนหันไปเน้นความสัมฤทธิ์ผลเชิงปฏิบัติมากขึ้น โดยเพิ่มน้ำหนักให้แก่การปรับความสมดุลแบบนุ่มนวลหรือหลบเลี่ยงการเผชิญหน้ากับจีน  อาเซียนเองก็แตกแยกอย่างเปิดเผยเกี่ยวกับการจัดการปัญหาในทะเลจีนใต้ (ระหว่างการแก้ปัญหาแบบพหุภาคีกับทวิภาคี)  นี่อาจบ่อนเซาะความสำเร็จของการดำเนินนโยบายเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์  กระนั้นก็ตาม การเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์ของอาเซียนก่อให้เกิดผลลัพธ์ในระดับรากฐาน กล่าวคือจีนให้การยอมรับและรับรองความเป็นสถาบันของ “วิถีอาเซียน” และการยอมรับสถาบันที่อาเซียนผลักดันยังคงมีอยู่ และนี่คือการเปลี่ยนโฉมหน้าทั้งในเชิงความคิดและในเชิงปทัสถานที่เกิดขึ้นแล้ว

การสร้างความเกี่ยวพันในเชิงบวกโดยอาศัยนโยบายการทูตแบบ soft power ของทั้งสองฝ่ายไม่ได้ไร้ความหมาย  มันมีคุณูปการต่อการสร้างความสัมพันธ์ในแง่บวกโดยรวมของภูมิภาคนี้ มันช่วยสร้างพื้นที่ให้จีน รวมทั้งการพัฒนาเศรษฐกิจในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้  หากปราศจากการเกี่ยวพันด้วย soft power ของทั้งสองฝ่าย เอเชียตะวันออกอาจมีโฉมหน้าที่แตกต่างอย่างมากในวันนี้ก็เป็นได้  ระเบียบภูมิภาคใหม่ถูกสร้างขึ้นด้วยความพยายามของทั้งสองฝ่ายที่จะปรับพฤติกรรมให้เป็นที่ยอมรับของกันและกัน  มีความสัมพันธ์ในระดับปกติต่อกัน  จีนยังคงมีส่วนร่วมในสถาบันระดับภูมิภาคและระหว่างประเทศที่อาเซียนเป็นผู้นำและส่งเสริมแม่แบบที่สร้างขึ้น  เหนืออื่นใด ระเบียบนี้เป็นสิ่งที่สร้างขึ้นจากคุณค่าที่ยึดถือร่วมกัน ซึ่งเป็นคุณค่าของภูมิภาคนี้ มิใช่คุณค่าที่ถูกยัดเยียดมาจากภายนอก