冷戦を通じたフィリピン人テクノクラートの台頭をたどる

Teresa S. Encarnacion Tadem

UP Philippines statue KRSEA

フィリピン人テクノクラートの台頭は通常、フィリピンの戒厳令時代(1972~1986年)に関連付けられる。だが、米国にとってのテクノクラシーの重要性は、この時代よりも前に生じた。早くも1950年代には、米国は既に研鑽を積んだ経済学者やエンジニア、経営管理の専門家などを東南アジアのような開発途上地域に擁しておく事の重要性を認識していた。これらの専門家たちは、それぞれの社会で開発プロセスの先頭に立ち、これらの社会が共産主義の手に落ちるのを防ぐ事ができた。本論ではフィリピンのテクノクラシーの台頭を、冷戦というコンテキストの中でたどり、その上で、フェルディナンド・E.マルコス大統領の戒厳令前の初期政権(1965~1972年)時代に採用され、後の戒厳令体制では引き続き、この独裁者の経済政策の重要な立案者となったテクノクラートたちにとりわけ注目する。

冷戦とテクノクラシーの出現

「標準的な政治用語」における「テクノクラシー」とは、「技術的な訓練を受けた専門家が、彼らの専門知識と主要な政治・経済機構内での地位に基づいて支配する統治制度を指す」(Fischer 1990, 17)。これは新たな中産階級の出現と重なる。C. Wright Millsによると、この階級は「第二次世界大戦後に、新たな技術系官僚(technocratic-bureaucrat)の産業資本主義経済と共に出現した」(Glassman 1997, 161)。つまりテクノクラシーの台頭は、冷戦の到来とも、米国からのフィリピン独立の達成とも一致していたのだ。その後、米国その他の「先進国」では工業化が進んだが、開発途上社会では依然としてこれが進まなかった。この遅れがアメリカの悩みの種となった。この非植民地化と冷戦の緊張という背景があったからこそ、アメリカ大統領ハリー・トゥル―マンは、1949年1月20日に「ポイント・フォー」計画(“Point Four” program)を発表し、その中で貧困を戦略上の脅威と定義して、開発と安全保障とを結びつけた(Latham 2011, 10-11)。トゥルーマン政権(1945-1953)最大の懸念は、アジアにあるような後進的な農村社会が共産化する事だった(Cullather 2010, 79)。

近代化の理論がこれに解決策をもたらした。冷戦の状況下で「理論家や政府高官は非植民地化の時代に、近代化の思想を用いて拡大する国力の好ましい印象を打ち出そうとした」(Latham 2000, 16)。この国力の拡大を端的に示すものが教育制度の確立であり、これが開発途上社会にテクノクラートを輩出し、近代化という米国の冷戦イデオロギーを存続させようとした。これらのテクノクラートは、あらゆる開発途上社会が必要とした「近代化するエリート」の一員と見なされた(Gilman 2003, 101)。

教育制度によるテクノクラートの再生産

テクノクラートを主に輩出したのは、この国の国家的エリート大学で、1908年にアメリカが設立したフィリピン大学(the University of the Philippines :UP)だった。UPはマルコスの初期政権とその後の戒厳令体制にとって極めて重要なテクノクラートたちを養成した。これには1970年から86年にマルコスの財政秘書官(finance secretary)を務めたCesar E. A. Virataや、1970年から79年までマルコスの投資委員会(the Board of Investments)の委員長だったVicente T. Paterno、1970年から73年まで国家経済評議会(the National Economic Council:NEC)の議長として政府に採用されたGerardo Sicat、そして1971年から73年まで、マルコスのフィリピン教育調査大統領委員会(the Presidential Commission to Survey Philippine Education:PCSPE)の事務局長を勤めたManuel Albaなどが含まれた。これらのテクノクラートに加わった他の二人に、Armand FabellaとPlacido Mapa, Jr.がおり、彼らはマカパガル政権(1961-1965)の下で政府の仕事を始めた。Fabellaは1962年から65年まで計画実施局(the Project Implementation Agency:PIA)の局長を、Mapaはその副局長を務めた。

米国政府はアメリカにおける高等学位のための奨学金も提供したが、これはケネディ政権(1960-63)の政策の一環で、開発途上地域の経済成長と政治の民主主義を脅かした共産主義の圧力とマルクス主義の進出を駆逐しようとしたものだ。Latham (2000, 57)の説明によると、この目的のために「ケネディは国際開発庁(the Agency for International Development :AID)を設立し、これに技術援助、融資計画、開発計画および軍事的支援の権限を与えた」。例えば、UPの経営管理学部(College of Business Management)はアメリカ合衆国国際開発庁(USAID)の恩恵を受けたものだ。この取り組みを補完したのがフォード財団やロックフェラー財団など、アメリカの民間団体の援助であった(Sicat 2014, 40-41)。奨学生となってアメリカの大学で大学院の学位を得る事となったテクノクラートたちは、彼らにアメリカの開発に対する世界観を紹介し、技術的なスキルを授ける一連の科目を受講した。 1

法人資本主義に仕えるテクノクラート

この構想のさらなる展開を具体化したのがブレトン・ウッズ体制で、これは「脆弱な海外市場への資本主義進出」も含む、「自由貿易を通じたグローバル化の促進」の必要性を強調した(Gilman 2003, 18)。テクノクラートは米国のフィリピン経済への参入と、同地での1950年代以降の法人資本主義の存続に極めて重要な役割を果たした。彼らはフィリピンとアメリカの合弁企業や、資本家のベンチャーに分散投資していたフィリピン人の地主エリートが所有する企業で働くために雇用されたり、地元企業の支援に携わっていた政府系機関に、あるいは会計事務所や管理会社に採用され、国内の地元企業や多国籍企業の両方にサービスを提供したり、フィリピンにあるアメリカ系多国籍銀行に雇用されたりした。

戒厳令前の政権期におけるテクノクラート的政策決定

彼らの資質を考慮すれば、テクノクラートが政権に加わるよう求められたのは当然だった。マルコス政権に加わる以前も、FabellaとMapaはブレトン・ウッズ体制が提唱した国の自由化と貿易振興を担う経済機関であるPIAや、この機関の支柱である国際通貨基金(IMF)や世界銀行の代表を務めていた(Bello, et al. 1982, 5-6)。

MapaとFabellaに加わったのが、学術界出身の新たなテクノクラートの一団だった。そのような者たちの一人にCesar E. A. Virataがおり、マルコスは彼に大統領経済顧問団(the Presidential Economic Staff :PES)の投資審議官として政権に加わるよう要請した。PESはPIAに取って代わり、社会経済の計画立案や政策決定、プログラミングに加え、国際金融機関との関係構築の任務を負っていた(Tadem 2015a, 127-31)。

Cesar E. Virata, photographed in 1983. A leading technocrat, Prior to assuming leadership positions in the government service during the Marcos regime, Virata taught at the business school of the University of the Philippines Diliman. Image: Wikipedia Commons

開発と成長における障害

この冷戦時代の開発戦略における大きな難題が、政治王朝(political dynasties)の形をしたフィリピンの政治的・経済的エリートの優位であり、彼らはテクノクラートの政策を完全には支持していなかった。これらの王朝は、アメリカ植民地時代に米国との強固な関係を築いていた。当時の「アメリカの為政者たちは「魅力」政策(a policy of ‘attraction’)を推進し、教養があって土地を所有するフィリピン人エリートとの政治同盟を通じ、収益の高い貿易と安定した政権を求めていた」。その結果、「米国は全力で自身の経済的、社会的優位を維持しようとする階級を支援する事となった」(Latham 2011, 15)。そのような事から、マルコスのテクノクラートたちは、自分たちの産業がアメリカ企業と競争するような事態を避けるため、経済自由化に同調しない政治・経済エリートの面々からの反対と闘うはめになった。この抵抗のために、経済政策については妥協する必要があった(Tadem 2015b, 564)。

エリートたちをなだめる必要はあったが、テクノクラートの政策から利益を得る事が無い人口の大半の人々に対して、これと同じ努力が行われる事はなかった。1960年代には「社会的矛盾が学生デモや農民のデモ行進、労働者のストライキという形で再浮上し」、「不況の危機が産業と農業の両方を苦しめた」(Bello et al. 1982, cited in Daroy 1988, 11)。この緊張がナショナリストの激しい混乱と騒乱を生み出し、1968年の新たなフィリピン共産党(the new Communist Party of the Philippines :CPP)設立の契機となった。毛沢東思想に触発されたCPPは、軍事機関である新人民軍(the New People’s Army)を擁し、統一された民族民主戦線(National Democratic Front)を支えていた。

Philippine President Ferdinand Marcos and First Lady Imelda Marcos meet US President Richard Nixon. Image: Wikipedia Commons

冷戦と戒厳令:テクノクラート権力の確立

フィリピンでの状況は、フィリピン人テクノクラートが「ハーバード大学のSamuel Huntingtonなど、アメリカ人学者による1960年代後半のテクノクラート的イデオロギーの保守的な再構築の影響を受けやすいように」した(Bello et al. 1982, 28)。Huntingtonは、「第三世界では秩序と権威の構築が、大衆への被選挙権の付与に先行する必要がある」と論じた(cited in Bello et al. 1982, 28)。この主張を理論的根拠に、社会に広がる市民抗議を阻止するためのマルコス大統領による1972年9月21日の戒厳令布告を米国は黙認した。この布告はテクノクラートの不意を突いたが、彼らは総じてこれを受け入れた。

テクノクラートの政策決定に対する障害

戒厳令が布告されると、テクノクラートは引き続き、政権内で極めて重要な経済的地位を占めた。マルコス大統領にとって、テクノクラートが有用であった主な理由は、彼らが世界銀行やIMF、その他の海外の債権者から国が必要とする外資を入手する力を持っていた事だ。だが、テクノクラートの政策決定には障害があった。

ひとつはクロニー(縁故)資本主義であり、この例にはイメルダ・マルコス大統領夫人やマルコスの取り巻き連中、とりわけ、その筆頭には「取り巻き長」のロベルト・S.ベネディクト(Roberto S. Benedicto)や、エドゥアルド・“ダンディン”コファンコ・ジュニア(Eduardo “Danding” M. Cojuangco, Jr.)がおり、彼らはそれぞれに製糖業とココナッツ産業を牛耳っていた。ベネディクトとコファンコは、この時代の輸出収入トップの二大産業を独占していたが、これはテクノクラートがスローガンとしていた自由化と自由貿易に反していた(Tadem 2013, 9)。マルコス夫人に関しては、いかなる産業も支配してはいなかったが、彼女の着手した大建造物建築などの私的プロジェクトは政府機関からの、ただし、予算外の資金によって賄われていた(Virata, cited in Tadem 2013, 11)。しかし、テクノクラートやIMF、世界銀行が当初、クロニ―資本主義を「容認していた」のは、グローバル経済の景気が良く、国に財政支援を行う上で何の支障も無かったためだ。

だが、全てを変えたのが2つ目の障害で、これは1979年~80年のイラン・イラク戦争によって引き起こされた1981年の世界危機と、その結果生じた原油高、そして1982年8月のメキシコによるIMFやその他の海外の債務者に対する債務不履行であった。これらの出来事がフィリピン人テクノクラートの対外借款へのアクセスを制限した(Tadem 2013, 14)。3つ目の障害は、冷戦の雪解けと、その結果としてのフィリピン米軍基地の価値の低下だ。これが米国のフィリピン支援の重要性をさらに低める事となった。最後の4つ目の障害は、反独裁制の動きの高まりであり、これに拍車をかけたのが、独裁政権による人権侵害や、独裁者とその家族、取り巻き連中の汚職、そして暗々たるフィリピンの経済状況だった。最終的には、この動きが米国に支援された1986年2月のピープルパワー革命(People Power Revolution)を通じたマルコス政権の打倒につながった。この政権移行は、フィリピンの独裁制支持という冷戦戦略が、米国の利益にとって継続不可能と判明したために終わった事を示していた。

結論

冷戦はフィリピン人テクノクラートの台頭を促し、政治的、経済的な安定をもたらす開発パラダイムを存続させようとした。しかし、国内外の障害によって彼らの経済政策が失敗した事で、冷戦テクノクラシーがその約束を果たせなかった事が浮き彫りとなった。

Teresa S. Encarnacion Tadem
フィリピン大学ディリマン校 社会科学・哲学学部政治学科教授、
フィリピン大学システム総合開発研究センター(Center for Integrative and Development Studies, University of the Philippines System:UPCIDS)事務局長

Banner: The Oblation Statue at the flagship campus of the University of the Philippines in Diliman, Quezon City. It is a symbol of selfless service to the country. Photo Manolito Tiuseco / Shutterstock.com

Bibliography

Bello, Walden, David Kinley and Elaine Elinson. 1982. Development Debacle: The World Bank in the Philippines. San Francisco: Institute for Food and Development Policy Philippines.
Cullather, Nick. 2010. The Hungry World: America’s Cold War Battle Against Poverty in Asia. Cambridge, MA: Harvard University Press.
Daroy, Petronilo Bn. 1988. “On the Eve of Dictatorship and Revolution.” In Javate-De Dios, Aurora, Petronilo BN. Daroy, and Lorna Kalaw-Tirol. Dictatorship and Revolution: Roots of People’s Power. MetroManila: Conspectus Foundation Incorporated.
Fischer, Frank. 1990. Technocracy and the Politics of Expertise. London: SAGE Publications.
Gilman, Nils. 2003. Mandarins of the Future: Modernization Theory in Cold War America. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Glassman, Ronald M. 1997. The New Middle Class and Democracy in Global Perspective. Houndmills, Basingstoke: MacMillan.
Latham, Michael E. 2000. Modernization as Ideology: American Social Science and Nation-Building in the Kennedy Era. Chapel Hill: University of North Carolina Press.
Latham, Michael E. 2011. The Right Kind of Revolution: Modernization, Development and US Foreign Policy from the Cold War to the Present. Ithaca: Cornell University Press.
Sicat, Gerardo. 2014. Cesar Virata: Life and Times Through Four Decades of Philippine Economic History. Diliman, Quezon City: The University of the Philippines Press.
Tadem, Teresa S. Encarnacion. 2016. “Negotiating North-South Dynamics and the Philippine Experience in the WTO.” The Pacific Review 29 (5): 717-39.
———. 2013. “Philippine Technocracy and the Politics of Economic Decision-making during the Martial Law Period (1972-1986).” Social Science Diliman: A Philippine Journal of Society & Change 9 (2): 1-25.
———. 2015a. “The Politics of ‘educating’ the Philippine Technocratic Elite.” Philippine Political Science Journal 36 (2): 127-46.
———. 2015b. “Technocracy and the Politics of Economic Decision Making during the Pre-Martial Law Period (1965-1972).” Philippine Studies: Historical & Ethnographic Viewpoints 63 (4): 541-73.

 

Notes:

  1. Yutaka Katayama, Cayetano Paderanga, and Teresa S. Encarnacion TademによるCesar E.A. Virataの2007年11月21日マカティでのインタビュー

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