誰のための土地資本化か? ラオスにおける土地商品化の問題と代替案

Miles Kenney-Lazar

2017年8月3日、ラオスで唯一法的に認められた政党で、支配的な政治制度でもあるラオス人民革命党(the Lao People’s Revolutionary Party以降は党)の中央委員会は、土地管理と開発の強化に関する決議を発表した。 1この決議(ラオス語でmati)が驚くほど批判的であったのは、政府の過去の土地管理政策、とりわけ、土地の投資や商品化の計画に関する政策で、政府が2006年以降「土地資本化(“Turning Land Into Capital” (kan han thi din pen theun,以降はTLIC)」と名付けて来た政策だ。 2TLICに関しては多くの問題が認められたが、特に、TLICに「まだ包括的な法的枠組みが無いため、政府と国民がしかるべき利益を得られずにいる」事、また、「開発計画のための土地収用が重荷であるだけでなく、センシティブな問題でもあり、社会秩序に影響を及ぼしている」事がある。 3

この決議は党と国家の懸念を反映したものであり(しばしば、これがラオスで「党国家(“Party-State”)」、phak-latと呼ばれるのは、両者の活動が密接に重複するためだ)、というのも、彼らの国民に対する正統性を脅かす可能性を土地紛争が持っているからだ。そこで党はトーンルン・シースリット(Thongloun Sisoulith)首相を筆頭に、新たな指導者たちを選出し、政府を2016年時点とは異なる方法で運営しようとした。彼らにはラオス国民最大の懸念と認識された問題に対して、より厳格な政府の統制を主張する権限が与えられた。それらの問題とは、まん延する腐敗や麻薬取引、不法伐採の横行、そして土地問題である。 4ラオスは度々、党国家が実質上、国内の政治生活のあらゆる側面を支配する手法から、その反民主的慣行を批判されている。だが、ラオスがレーニン主義的な民主集中制(democratic centralism)の原理を公式的に守ろうとする態度は、時として、市民の懸念を(特に国民議会(NA)に提出される苦情という形で)不規則的に上層部に吸い上げ、トップダウン式の政策決定に影響を及ぼす事を可能としている。

この決議はまた、内外の投資家への国有地のリースやコンセッションの供与(TLICの中心的構成要素で、1992年以降承認され、2000年度の初頭から激化した(Bairdの本号参照)が限界に達した事を実証している。土地コンセッションが社会環境に壊滅的な影響をもたらす割には、わずかな公益しか生み出さない事が認識され、政府は2007年以降、ある種のコンセッションに猶予を設けてきたが、この付随条件は時と共に弱まって来た。影響を被ったコミュニティは増々、土地の収用に不満を募らせることになったし、農地や林地の大部分の土地の譲渡を拒むようにもなった。 5郡や県の高官たちは、中央政府から企業に供与された土地の大部分が利用不可能である事に気が付き、これを上に報告した。その結果、投資家たちは特に農業部門において土地を入手するために、コミュニティや各世帯から土地を借り入れる、契約農業を行うなどといった、その他の手段を模索しはじめた。

こうして、TLIC政策は岐路にあり、政府はこれがどう改定されるべきかを検討している。殊に草案が修正された土地法については、作成時に国民議会による再検討のため、2018年10月にいったん保留となった程である。TLICが土地に関する党決議に卓越した役割を果たしている事を考えれば、これが定着する事は明らかだ。しかし、党国家とラオス社会全体が取り組むべき懸案がある。誰のために土地が資本化されるのか?そして誰が土地資本化の方法を決めるのか?あるいは、どの土地区画が転用対象となるのか?といった事だ。現在まで、TLICの利益は土地投資家と国家が享受してきたが、その外部性の大半はラオス人の土地利用者や国民全般が負担してきた。本論では、党国家がTLICの「善」と「悪」をより公平にいかに分配するかという問題を深刻に受け止めつつも、同時にそのような目的の達成に必要となる実質的な政策や政治・経済改革に取り組む準備ができていないと主張する。かくして、ラオスのTLICを背景とする土地のガバナンス問題は、「古きものは死し、新しきものは生まれ得ぬ(“the old is dying and the new cannot be born”)」というように、今後も続いて行くと思われる。 6

土地資本化の曖昧な誓約

2017年8月に、著者はTLICが過去10年の間にいかに運営されてきたかを評価する研究プロジェクトに参加した。 7行われた33件のインタビュー(これが本論の基本的な証拠となっている)は、国際非政府組織(INGOs)や国内非営利団体(NPAs)、ラオスのコンサルタント会社など、政府の外部で働く人々も含むラオス国民が、全体としてTLIC政策に対して広く似たような感情を抱いている事を示した。一人の回答者の答えはこの展望を明確に反映していた。「この政策は原則的には良いが、実施上には多くの問題がある。その実施方法には透明性や説明責任も無く、良いガバナンスも無い。全てがトップダウン方式で行われている。」 8政策内容よりも実施に焦点を当てる事は、ラオス国民が政府の政策に軽い批判を表現する際に用いる典型的な策だ。それでも回答者たちは、この政策の意図については、特にラオス人の発展願望に重なる点を考慮して、これを純粋に評価すると表明した。 9

TLICが理論上はラオス国民の心に訴えるものである理由の一つが、具体的な適用形態が無数にある事に比べ、その定義が曖昧な事だ。多くのラオス人回答者が、この政策の意図を最大限に拡大解釈していた。例えば、様々な形の投資によって国土の経済的な生産性を高め、国家と国民のために幅広い利益を生み出す、という具合だ。TLICに具体的な定義が欠如している理由は、これが実際に公的政策として明文化された事も、公表された事も無かったためであり、伝えられるところによると、その正確な意義をめぐって起草委員会の意見が割れていたためだという! 10回答者たちはこの政策の意図について様々な解釈を口にした。(1)幅広い経済価値を生み出すため、(2)政府のプロジェクトに資金を調達するため、(3)国土の私有化および商品化のため、(4)国家資産あるいは公共資産としての土地に対するラオスの管理権を維持するため。さらに、彼らは様々なプロジェクトをTLICの枠組みに当てはまるものと見なしたが、どのタイプのものが「真の」TLICの例であるかについては、時に意見が分かれた。それらには(1)インフラ、特に政府庁舎のために民間投資家と国土の取引をする事、 11(2)国土を売り、450年道路(the 450 Year Road)の事例のような道路施設の資金を調達する 12、(3)国土を投資家にリースやコンセッションとして供与する事、(4)土地市場の創出と発展を目的に土地を登録する事が含まれていた。

このようなTLICの異なる目的や形式をまとめている唯一のものが、インフラ開発の目的で土地の経済価値を生み出す、政府の収入を創出する、富を構築するなどの一般的な観念だ。ただし、これらの目標を追求する手段に大きな問題があった事は、回答者たちが的確、明瞭に述べた通りである。省庁が新たな事務所のためにその所有地を取引する際、彼らは重要な政府の資産を民間部門に引き渡すのであり、政府とそれが代表する国民にとって、そのような取引にどんな価値があるのかという疑問が投じられる事となる。土地を売って道路設備の資金に充てるという戦略は、ラオス市民からの不公平な土地収用を引き起こし、低い料金提示のために賠償問題で泥沼化している。 13国土のコンセッションとリースは社会環境に悪影響をもたらし、政府と農村コミュニティに限られた利益を生むだけである(写真1参照)。 14最終的に、土地登録と土地市場の創出は強烈な土地投機を引き起こし、都市部の地価を釣り上げる事となった。 15

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写真1:ラオス、ビエンチャン都市部の土地コンセッション周縁の漁師、湿地を拠点とした暮らしを追われた。

これらの要因が重なり、TLICが制御不能となって経済目標の達成に失敗し、ラオス社会に負の外部性をもたらしているという所感が政府の最上層部に生まれた。トーンルン・シースリットが、2016年半ばに首相の座に就任して間もなく公表したように、この政策が「過去数年間で多くの課題に直面して来たのは、この政策に沿って実施されたいくつかのプロジェクトが効果的でないと判明し、税徴収の抜け穴を作り出したため」であり、またこのようなプロジェクトは「国民に悪影響をもたらす原因となって、社会にさらなる対立を生んでいる」。 16では、このTLIC政策が、それでもなおラオスの政府や社会に大きな利益をもたらすとすれば、その利益は誰のためのものなのか?政府は問題を認識してはいるが、これにどう対処し、新たな発展の道筋を築けばいいのか確信が持てずにいる。それにもかかわらず、この国の土地資本化のダイナミクスを変化させ得る代替案が、あまり積極的ではない政府規制をよそに生じ始めている。

土地資本化は国民のため?

土地コンセッションが最もメディアの注目を集めるのは、社会環境に重大な変化をもたらすTLICの形式であるが、他にも、土地が資本化される事で農村部の貧困層に利益を生む可能性がより大きな場合もある。とりわけ、農業部門での代替的な投資形態に拍車をかけるのは、土地コンセッションの影響に対して生じる農民の抵抗や、政府規制に対する反応であった。そのような代替手段には、農民や農協による農業投資やアグリビジネスとの契約農業などがある。 17さらに、ラオス北部でのバナナ栽培など、企業が個々の家庭から土地を借り入れるようになったのは、そうする事で政府を介さずに済むためだ。 18既存のコンセッション契約を持った企業もまた、土地を譲る事に反対するコミュニティとのリースの契約交渉を行うようになった。 19これらの代替手段の一つ一つが社会環境を破壊し得るものである事は、土地コンセッションが決して理想的な解決策ではないからだ。例えば、政府はバナナ農園のさらなる拡大を禁止したが、その理由はこれが土地や人間、および動物の健康に破壊的な影響を及ぼすものであるからだ。 20こうした事例はコンセッションに基づいた、大部分の利益が企業と政府の物になる一方で、その影響は農村コミュニティや国民によって負担されてTLICの方式を変える重要なステップである。政府が政策目的としてTLICに取り組むのであれば、ラオスの市民社会、農民、政府の改革論者や国民全般が、TLICを実質的により国民を優先したものとなるように形成し得る、様々な手段を検討してみる価値がある。

Miles Kenney-Lazar
Assistant Professor, Department of Geography, National University of Singapore

Note: The same phrasing of the title was first used for the Laos section title of the Mekong State of Land Report: Ingalls, M.L., Diepart, J.-C., Truong, N., Hayward, D., Neil, T., Phomphakdy, M., Bernhard, R., Fogarizzu, S., Epprecht, M., Nanthavong, V., Vo, D.H., Nguyen, D., Nguyen, P.A., Saphanthong, T., Inthavong, C., Hett, C. and Tagliarino, N. 2018. State of Land in the Mekong Region. Centre for Development and Environment, University of Bern and Mekong Region Land Governance. Bern, Switzerland and Vientiane, Lao PDR, with Bern Open Publishing.

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Notes:

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  2. Dwyer, M. 2007. Turning Land into Capital. A Review of Recent Research on Land Concessions for Investment in the Lao PDR. Vientiane: LIWG.
  3. LPRP 2017, section I.
  4. Sayalath, S. and S. Creak. 2017. Regime Renewal in Laos: The Tenth Congress of the Lao People’s Revolutionary Party. Southeast Asian Affairs, 179-200.
  5. McAllister, K. 2015. Rubber, Rights, and Resistance: The Evolution of Local Struggles Against a Chinese Rubber Concession in Northern Laos. Journal of Peasant Studies, 42(3-4): 817-837; Baird, I.G. 2017. Resistance and Contingent Contestations to Large-Scale Land Concessions in Southern Laos and Northeastern Cambodia. Land, 6(1): 1-19; Kenney-Lazar, M., D. Suhardiman, and M.B. Dwyer. 2018. State Spaces of Resistance: Industrial Tree Plantations and the Struggle for Land in Laos. Antipode. Early online view, DOI: 10.1111/anti.12391.
  6. Gramsci, A. 1971. Selections from the Prison Notebooks of Antonio Gramsci. New York: International Publishers, pg. 276.
  7. Kenney-Lazar, M., M.B. Dwyer, and C. Hett. 2018. Turning Land Into Capital: Assessing a Decade of Policy in Practice. Vientiane: LIWG.
  8. Interview, 16 October 2017.
  9. High, H. 2014. Fields of Desire: Poverty and Policy in Laos. Singapore: NUS Press.
  10. Kenney-Lazar et al. 2018.
  11. Vientiane Times. 2017. Lao PM Vows to Address Chronic Land Issues. 2 June.
  12. Pathammavong, B., M. Kenney-Lazar, and E.V. Sayaraj. 2017. Financing the 450 Year Road: Land Expropriation and Politics ‘All the Way Down’ in Vientiane, Laos. Development and Change, 48(6): 1417-1438.
  13. Pathammavong et al. 2017.
  14. Baird, I.G. 2010. Land, Rubber and People: Rapid Agrarian Changes and Responses in Southern Laos. Journal of Lao Studies, 1(1): 1-47; Barney, K. 2011. Grounding Global Forest Economies: Resource Governance and Commodity Power in Rural Laos. Ph.D. Thesis. Toronto: York University; Kenney-Lazar, M. 2012. Plantation Rubber, Land Grabbing and Social-Property Transformation in Southern Laos. Journal of Peasant Studies, 39(3-4): 1017-1037; Dwyer, M.B. 2013. Territorial Affairs: Turning Battlefields into Marketplaces in Postwar Laos. Ph.D. Thesis. Berkeley: University of California, Berkeley; Suhardiman, D., M. Giordano, O. Keovilignavong, and T. Sotoukeea. 2015. Revealing the Hidden Effects of Land Grabbing Through Better Understanding of Farmers’ Strategies in Dealing with Land Loss. Land Use Policy, 49: 195-202.
  15. Vientiane Times. 2013. Property Prices in Vientiane Continue to Soar. 7 February.
  16. KPL News. 2016. PM Urges Evaluation of the Turning Land Into Capital Policy. 6 July.
  17. Shi, W. 2008. Rubber Boom in Luang Namtha: A Transnational Perspective. Vientiane: GTZ; Dwyer 2011.
  18. Friis, C. and J.Ø. Nielsen. 2016. Small-scale Land Acquisitions, Large-scale Implications: Exploring the Case of Chinese Banana Investments in Northern Laos. Land Use Policy, 57: 117-129.
  19.  Vientiane Times. 2016. Govt Gives Green Light for Two Eucalyptus Operators. 30 March; Kenney-Lazar, M. 2016. Resisting with the State: Authoritarian Land Governance in Laos. PhD Thesis. Worcester, MA: Clark University.
  20. Goh, B. and A.R.C. Marshall. 2017. Cash and Chemicals: For Laos, Chinese Banana Boom a Blessing and Curse. Reuters. 11 May.

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