นโยบายต่างประเทศของฟิลิปปินส์หลังยุคดูเตอร์เต: ข้อคำนึงสำคัญสำหรับประธานาธิบดีคนต่อไป

เมื่อตำแหน่งประธานาธิบดีของโรดริโก ดูเตอร์เตหมดวาระลง ฟิลิปปินส์จะต้องเผชิญความไม่แน่นอนว่า ผู้นำประเทศคนต่อไปจะดำเนินนโยบายต่างประเทศแบบไหน  ส่วนใหญ่แล้วเมื่อมีรัฐบาลใหม่ ก็มักมีการปรับเปลี่ยนนโยบายต่างประเทศและพฤติกรรมต่อภายนอกมากบ้างน้อยบ้าง ทั้งนี้เพราะประธานาธิบดีแต่ละคนนำเอาอคติของตนติดตัวเข้ามาสู่ทำเนียบด้วย  การปรับเปลี่ยนเหล่านี้ขึ้นอยู่กับตัวประธานาธิบดีมีมุมมองและจะส่งเสริมผลประโยชน์ของชาติอย่างไร ซึ่งจะกลายเป็นพื้นฐานของนโยบายต่างประเทศและหลักปฏิบัติในกิจการระหว่างประเทศ  กระนั้นก็ตาม ในการสานต่อผลประโยชน์ของชาติ หัวหน้าคณะรัฐบาลคนต่อไปจะต้องเผชิญกับความท้าทายด้านภูมิศาสตร์การเมืองและรับมือกับนโยบายเจ้าปัญหาของดูเตอร์เตด้วย ซึ่งสร้างผลพวงตามมาอย่างสำคัญต่ออนาคตของนโยบายต่างประเทศของฟิลิปปินส์

ตำแหน่งประธานาธิบดีฟิลิปปินส์กับนโยบายต่างประเทศ

ประธานาธิบดีฟิลิปปินส์มักได้รับการอ้างถึงว่าเป็นสถาปนิกใหญ่ของนโยบายต่างประเทศ  ด้วยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ประธานาธิบดีจึงมีอิสระทางการเมืองมากพอสมควรในการกระทำการและตัดสินใจใดๆ เพื่อรักษาผลประโยชน์ของชาติในส่วนที่สัมพันธ์กับประเทศอื่นและองค์กรระหว่างประเทศ  ประธานาธิบดีสามารถประเมินทบทวนลำดับความสำคัญใหม่ “กำหนดน้ำเสียงและท่าทีในชุมชนระหว่างประเทศ และแม้กระทั่งบริหารจัดการด้านการทูตด้วยตัวเองกับบางประเทศตามที่ตนปรารถนา โดยอยู่ภายใต้ข้อจำกัดเชิงโครงสร้างบางอย่าง” (Baviera 2015)  ด้วยเหตุนี้ ประธานาธิบดีฟิลิปปินส์จึงสามารถประทับบุคลิกภาพประจำตัวลงบนนโยบายต่างประเทศของชาติได้  อันที่จริง การประเมินกิจการระหว่างประเทศและความสัมพันธ์กับภายนอกประเทศของฟิลิปปินส์มักวางพื้นฐานอยู่บนการประเมินการบริหารงานของประธานาธิบดีคนนั้นๆ อาทิ นโยบายต่างประเทศของอาร์โรโย (2001-2010) หรือนโยบายต่างประเทศของอากีโน (2010-2016)

เนื่องจากวัฒนธรรมทางการเมืองของฟิลิปปินส์ที่บุคลิกภาพมีบทบาทกำหนดอย่างมาก นโยบายต่างประเทศจึงมักเน้นย้ำลักษณะเฉพาะตัวของประธานาธิบดีแต่ละคน  เรื่องนี้ยิ่งเห็นชัดมากเป็นพิเศษเมื่อไรก็ตามที่มีการเปลี่ยนตัวผู้นำ (นั่นคือทุกหกปีตามวาระการดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีแต่ละสมัย) เมื่อผู้นำแต่ละคนนำเอาอคติของเขา/เธอเข้ามาสู่ตำแหน่งจนส่งผลให้เกิดการปรับเปลี่ยนในนโยบายต่างประเทศ  บุคลิกภาพเฉพาะบุคคลยิ่งชัดเจนมากกว่าเดิมหากว่าประธานาธิบดีคนนั้นผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงด้านนโยบายที่แตกต่างอย่างยิ่งจากประธานาธิบดีคนก่อนหน้า  ยิ่งความแตกต่างในบุคลิกภาพและทัศนคติระหว่างประธานาธิบดีที่ดำรงตำแหน่งในสมัยติดกันมีมากเท่าไร ความเปลี่ยนแปลงในนโยบายต่างประเทศของฟิลิปปินส์ก็ยิ่งพลิกขั้วมากเท่านั้น และเป็นไปในทางกลับกันด้วย  ยกตัวอย่างเช่น บุคลิกภาพที่เน้นความร่วมมือและทัศนะต่อโลกแบบนักศีลธรรมของอากีโนหนุนเสริมให้มีการดำเนินนโยบายต่างประเทศแบบเสรีนิยมและสถาบันนิยม  ลักษณะนี้แตกต่างอย่างหน้ามือเป็นหลังมือกับบุคลิกภาพแบบวางอำนาจและทัศนะต่อโลกแบบสังคมนิยมของดูเตอร์เต ส่งผลให้นโยบายต่างประเทศของฟิลิปปินส์แปรเปลี่ยนไปเป็นแบบสัจนิยมและอิสระในสมัยของเขา

ผลประโยชน์แห่งชาติในนโยบายต่างประเทศ

สำหรับการเปลี่ยนแปลงผู้นำประเทศที่กำลังจะเกิดขึ้นครั้งนี้ ยังเป็นเรื่องยากที่จะคาดเดาบุคลิกภาพและลักษณะการดำเนินนโยบายต่างประเทศของรัฐบาลชุดใหม่ เนื่องจากยังไม่มีความชัดเจนว่าใครจะชนะการเลือกตั้งในเดือนพฤษภาคม 2022  กระนั้นก็ตาม การคาดการณ์ใดๆ ย่อมจำเป็นต้องประเมินนโยบายต่างประเทศของดูเตอร์เตเสียก่อน เพื่อกำหนดว่าประธานาธิบดีคนต่อไปจะมีความเปลี่ยนแปลง (หรือความคล้ายคลึง) อะไรได้บ้าง  วิธีการนี้ควรใช้เป็นภูมิหลังเชิงบริบทและจุดตั้งต้นสำหรับการเปรียบเทียบนโยบายต่างประเทศของผู้นำคนปัจจุบันและคนต่อไป

เรื่องสำคัญอีกเรื่องหนึ่งคือการชี้ให้เห็นภารกิจและความท้าทายหลายประการที่รออยู่ข้างหน้าในการส่งเสริมผลประโยชน์ของชาติ ซึ่งหัวหน้าคณะรัฐบาลคนต่อไปควรนำมาพิจารณาในนโยบายต่างประเทศของเขาหรือเธอ  ประเด็นเหล่านี้มีอาทิ การปกป้องผลประโยชน์ด้านความมั่นคงของฟิลิปปินส์ด้วยการผูกพันธมิตรกับสหรัฐอเมริกาท่ามกลางภัยคุกคามทางทะเลจากจีน  การผลักดันผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจกับจีนและสหรัฐฯ และการถ่วงดุลความสัมพันธ์ทวิภาคีนี้ท่ามกลางการแข่งขันของมหาอำนาจทั้งสองชาติ  ความท้าทายสำคัญอีกประการสำหรับรัฐบาลชุดต่อไปก็คือ การรับมือกับผลพวงของการประกาศและการปฏิบัติด้านนโยบายต่างประเทศของดูเตอร์เตที่บ่อนเซาะหลักการประชาธิปไตยและการส่งเสริมหลักสิทธิมนุษยชนของประเทศ

ความสัมพันธ์ของฟิลิปปินส์กับจีนและสหรัฐอเมริกา

สิทธิทางทะเลและอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดนของฟิลิปปินส์ตกอยู่ในห้วงอันตรายเพราะการคุกคามอย่างต่อเนื่องจากกองทัพเรือจีนในทะเลฟิลิปปินส์ตะวันตก  ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ปฏิบัติการแผ่ขยายอำนาจทางทะเลของจีนภายในแผนที่ “เส้นประ 9 เส้น” (nine-dash line) นับวันจะยิ่งก้าวร้าวและไม่มีความบันยะบันยัง ทั้งๆ ที่คำตัดสินของอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศปี 2016 ระหว่างจีนกับฟิลิปปินส์ประกาศว่าการกระทำของจีนผิดกฎหมาย  อย่างไรก็ตาม รัฐบาลดูเตอร์เตกลับส่งเสริมนโยบายเอาใจจีนด้วยการลดความสำคัญในชัยชนะด้านกฎหมายของประเทศ  รวมทั้งหลับตาข้างหนึ่งให้แก่ปฏิบัติการทางทะเลที่ผิดกฎหมายของจีน เพื่อแลกกับเงินกู้ สินเชื่อและหลักประกันการลงทุนจากจีนจำนวน 24 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ เพื่ออุดหนุนทางการเงินต่อโครงการ “Build, Build, Build” ของเขา ¹ กระนั้นก็ตาม การลงทุนที่ให้คำสัญญาไว้ส่วนใหญ่ไม่เกิดเป็นรูปเป็นร่าง  เนื่องจากหลายโครงการชะลอออกไปหรือพับเก็บไปแล้ว ในขณะที่การบุกรุกและปฏิบัติการผิดกฎหมายของจีนในทะเลฟิลิปปินส์ตะวันตกยังดำเนินต่อไปไม่หยุด  เมื่อคำนึงถึงความเป็นมาเช่นนี้ นโยบายต่างประเทศของรัฐบาลชุดต่อไปจึงควรหาทางป้องกันประเทศเชิงยุทธศาสตร์จากการคุกคามทางทะเลของจีน พร้อมกันนั้นก็ควรหลีกเลี่ยงมิให้ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของฟิลิปปินส์ตกเป็นเบี้ยล่างมากเกินไปจากการพึ่งพิงจีน

นอกจากนี้ ฟิลิปปินส์ยังประสบความปั่นป่วนทางการเมืองจนกระทบการผูกพันธมิตรด้านการทหารกับสหรัฐอเมริกาในสมัยดูเตอร์เตด้วย  นโยบายต่างประเทศ “อิสระ” ที่ดูเตอร์เตคุยโวโอ้อวดเสียเหลือเกินผลักฟิลิปปินส์ให้ห่างเหินจากการพึ่งพิงความมั่นคงกับสหรัฐฯ โดยมีพื้นฐานจากอคติที่ดูเตอร์เตมีมานานเกี่ยวกับการเคยตกเป็นเมืองขึ้นของอเมริกา  ผลที่ตามมาก็คือ ดูเตอร์เตลดขนาดการร่วมซ้อมรบและขู่ว่าจะยกเลิกข้อตกลงกองกำลังเยี่ยมเยือน (Visiting Forces Agreement–VFA) ในเดือนกุมภาพันธ์ 2020  แต่ในท้ายที่สุดเขาก็ฟื้นข้อตกลงนี้ใหม่ในเดือนกรกฎาคม 2021  ดังนั้น การเปลี่ยนตัวผู้นำคนต่อไปในฟิลิปปินส์จึงเป็นโอกาสอันดีที่จะฟื้นฟูความเป็นพันธมิตรกับสหรัฐอเมริกา  เมื่อคำนึงถึงปฏิบัติการทางทะเลอันน่าวิตกของจีน  รัฐบาลชุดต่อไปสามารถใช้ประโยชน์จากข้อผูกมัดด้านการทหารของสหรัฐฯ ภายใต้สนธิสัญญาป้องกันประเทศร่วมกันปี 1951 (1951 Mutual Defense Treaty) และกำหนดระดับที่ฟิลิปปินส์จะอนุญาตให้กองทัพอเมริกาเข้ามาช่วยเหลือ  วิธีการนี้สามารถใช้เป็นอำนาจถ่วงดุลเพื่อชดเชยต่อความอ่อนแอด้านการทหารของฟิลิปปินส์หากต้องเผชิญหน้ากับจีน

นอกเหนือจากการเป็นหุ้นส่วนด้านความมั่นคง ฟิลิปปินส์สามารถสานสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับสหรัฐอเมริกาให้แน่นแฟ้นกว่าเดิมได้ด้วย  ในปี 2021 สหรัฐอเมริกาเป็นตลาดส่งออกที่ใหญ่ที่สุดอันดับสองของฟิลิปปินส์ (รองจากจีน) และเป็นแหล่งนำเข้าสินค้าอันดับหก (รองจากจีนและญี่ปุ่น) ² ถึงแม้มีความสัมพันธ์ทางการเมืองและเศรษฐกิจกันมายาวนาน แต่ฟิลิปปินส์ยังไม่ได้ลงนามในข้อตกลง FTA กับสหรัฐฯ  ดูเตอร์เตเข้าข้างการค้าและการลงทุนจากจีนมากกว่าจากสหรัฐฯ มาตลอด  เรื่องนี้เป็นประเด็นที่ประธานาธิบดีคนต่อไปควรทบทวนเสียใหม่

ยิ่งกว่านั้น ฟิลิปปินส์จะต้องรับมือกับการแข่งขันช่วงชิงอำนาจที่เพิ่มมากขึ้นระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีน  ฟิลิปปินส์จึงควรส่งเสริมความสัมพันธ์ที่มีระยะห่างเท่ากันกับมหาอำนาจทั้งสองประเทศและไม่เข้าข้างประเทศใดประเทศหนึ่งอย่างออกนอกหน้า  ดังที่อดีตนักการทูตชาวฟิลิปปินส์ เลทิเซีย รามอส-ชานินี กล่าวไว้ว่า นี่คือ “วิธีเดียวสำหรับประเทศที่ดูเหมือนยากจนอย่างเราจะสามารถยุติการพึ่งพิงประเทศมหาอำนาจยักษ์ใหญ่อย่างสหรัฐอเมริการาวกับขอทาน หรือลดความกลัวตัวสั่นงันงกต่อความโอหังของมหาอำนาจอย่างจีน” ³ ภายใต้ผู้นำคนใหม่ ฟิลิปปินส์จะต้องผลักดันผลประโยชน์ด้านความมั่นคงและเศรษฐกิจกับทั้งสองมหาอำนาจอย่างแยบคาย เนื่องจากทั้งสองประเด็นนี้มีความสำคัญเท่าเทียมกันและไม่ได้แยกขาดจากกัน  แนวคิดก็คือ “แสวงหาผลตอบแทนจากมหาอำนาจประเทศต่างๆ ให้มากที่สุดเท่าที่ทำได้ พร้อมกันนั้นก็พยายามหาทางบรรเทาความเสี่ยงในระยะยาวให้ลดน้อยลง” ⁴

ระบอบประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนในฟิลิปปินส์

เมื่อดูเตอร์เตพ้นวาระแล้ว ฟิลิปปินส์ต้องจัดการกับผลพวงจากคำประกาศและการปฏิบัติตัวเป็นปฏิปักษ์ต่อประเทศตะวันตกและองค์กรระหว่างประเทศ  เรื่องนี้เกิดขึ้นจากการที่นานาประเทศประณามสงครามยาเสพติดอันป่าเถื่อนของเขา ซึ่งเต็มไปด้วยการละเมิดสิทธิมนุษยชนและวิสามัญฆาตกรรม  ดูเตอร์เตตอบโต้ด้วยการตำหนิสหรัฐอเมริกา แคนาดา สหภาพยุโรปและประเทศตะวันตกอื่นๆ ว่าแทรกแซงกิจการภายในของฟิลิปปินส์  เขายังฟาดใส่สหประชาชาติด้วยการกล่าวว่า “คุณก็ไม่เห็นทำอะไร…นอกจากวิจารณ์คนอื่น” ⁵ และประกาศให้ฟิลิปปินส์ถอนตัวจากศาลอาญาระหว่างประเทศ (International Criminal Court–ICC) ในปี 2018 หลังจาก ICC เริ่มการสอบสวนขั้นต้นเกี่ยวกับข้อกล่าวหาการฆาตกรรมหมู่ในสงครามยาเสพติดของเขา

เหตุการณ์เหล่านี้ไม่ใช่สัญญาณที่ดีต่อประเทศที่มีระบอบประชาธิปไตยมานานอย่างฟิลิปปินส์  มันกระทบต่อชื่อเสียงของประเทศ โดยเฉพาะในอาเซียน  เรื่องที่น่าสนใจก็คือ ฟิลิปปินส์เป็นหนึ่งในสมาชิกที่มีบทบาทในคณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน  มิหนำซ้ำยังเป็นประเทศที่ให้สัตยาบันในสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศจำนวนมากฉบับที่สุดใน 10 ประเทศสมาชิกของภูมิภาคนี้  ข้อเท็จจริงนี้ดูเหมือนย้อนแย้งในตัวเองมากขึ้นเรื่อยๆ เมื่อคำนึงถึงจำนวนการละเมิดสิทธิมนุษยชนภายในประเทศ  ยิ่งกว่านั้น แนวโน้มที่น่าวิตกก็คือ สงครามยาเสพติดในฟิลิปปินส์ภายใต้ดูเตอร์เตอาจกลายเป็นข้ออ้างง่ายๆ แก่รัฐบาลประเทศอื่นในอาเซียนให้ละเมิดสิทธิมนุษยชนของปัจเจกบุคคลบางคน (โดยเฉพาะผู้ต้องหาคดียาเสพติด) เพื่อรักษาความมั่นคงส่วนรวมของคนส่วนใหญ่

เมื่อคุณค่าความเป็นประชาธิปไตยที่เคยกำกับนโยบายต่างประเทศฟิลิปปินส์เริ่มอ่อนแอลง มันสะท้อนถึงความไม่แน่นอนและข้อยกเว้นในการบังคับใช้สิทธิมนุษยชนอย่างถาวรและสากลในประเทศ  เรื่องนี้ยังเผยให้เห็นว่า บางครั้งสิทธิมนุษยชนก็ตกอยู่ภายใต้การต่อรองและมีมาตรฐานตกต่ำลงขึ้นอยู่กับใครขึ้นมาครองอำนาจ  หลังยุคดูเตอร์เต  ย่อมขึ้นอยู่กับประธานาธิบดีคนต่อไปว่าจะตัดสินใจดำเนินนโยบายบ่อนเซาะสิทธิมนุษยชนต่อไปหรือฟื้นฟูสิทธิมนุษยชนขึ้นมาใหม่ให้เป็นส่วนหนึ่งในหลักยึดมั่นของประเทศในด้านนโยบายต่างประเทศ

ประธานาธิบดีคนต่อไป

ใครก็ตามที่ขึ้นมาครองตำแหน่งประธานาธิบดีต่อจากดูเตอร์เต จะต้องคำนึงถึงความท้าทายข้างต้นเหล่านี้ในการรักษาผลประโยชน์ของฟิลิปปินส์ในนโยบายต่างประเทศของตน  หัวหน้าคณะรัฐบาลคนต่อไปจะส่งเสริมผลประโยชน์ของชาติในด้านความสัมพันธ์กับประเทศอื่นๆ อย่างไร ย่อมขึ้นอยู่กับบุคลิกภาพและทัศนคติที่เขา/เธอมีต่อโลกภายนอก  ด้วยเหตุนี้ จึงคาดหมายได้ว่าจะมีการปรับเปลี่ยนด้านนโยบายเกิดขึ้นในรัฐบาลชุดหน้า ซึ่งจะให้การประเมินเชิงเปรียบเทียบที่น่าสนใจ ทั้งนี้ขึ้นกับว่าความเปลี่ยนแปลงนั้นแตกต่าง (หรือคล้ายคลึง) กับรัฐบาลดูเตอร์เตในระดับไหน

มีความคาดหมายสูงมากเกี่ยวกับลักษณะของนโยบายต่างประเทศที่ฟิลิปปินส์จะนำมาใช้ภายใต้รัฐบาลชุดใหม่  ทั้งนี้เพราะผลพวงที่ร้ายแรงอันเกิดจากการตัดสินใจด้านนโยบายและการปฏิบัติของดูเตอร์เต โดยเฉพาะในความสัมพันธ์ของฟิลิปปินส์กับจีนและสหรัฐอเมริกา ตลอดจนสถิติด้านสิทธิมนุษยชนของประเทศ  ประเด็นเหล่านี้จะตกค้างไปให้ผู้นำคนใหม่จัดการ (หรือแก้ไข) ในการนำพานโยบายต่างประเทศของตนเพื่อฟิลิปปินส์  เขา/เธอจะทำอย่างไรเป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจและน่าเรียนรู้สำหรับการสังเกตการณ์เชิงวิเคราะห์

เนื่องจากตัวประธานาธิบดีมีอิทธิพลอย่างยิ่ง การเปลี่ยนผู้นำแต่ละครั้งจึงทำให้นโยบายต่างประเทศตกอยู่ในภาวะเลื่อนไหลตลอดเวลา  กระนั้นก็ตาม นโยบายต่างประเทศของฟิลิปปินส์ภายใต้ประธานาธิบดีทุกคนก็มีลักษณะร่วมกันประการหนึ่ง กล่าวคือ การขาดความคงเส้นคงวาในยุทธศาสตร์ด้านนโยบาย ซึ่งสะท้อนออกมาเป็นการเข้าหาปัญหาระหว่างประเทศแบบตอบโต้ตามสถานการณ์เฉพาะหน้ามากกว่า  เพื่อแก้ไขจุดอ่อนนี้ หวังว่าประธานาธิบดีคนที่ 17 ของฟิลิปปินส์จะเรียนรู้จากกลยุทธ์และความผิดพลาดของรัฐบาลชุดก่อนๆ ซึ่งจะช่วยให้เขา/เธอสร้างสรรค์นโยบายต่างประเทศที่เน้นการมียุทธศาสตร์มากขึ้น อันจะช่วยผลักดันผลประโยชน์ของชาติได้ดีกว่าเดิมและได้ประโยชน์สูงสุดจากความสัมพันธ์กับภายนอกประเทศอย่างมีชั้นเชิง

Andrea Chloe Wong
Andrea Chloe Wong is a Former Senior Foreign Affairs Research Specialist at the Foreign Service Institute of the Philippines and a Senior Lecturer at Miriam College in the Philippines.