Những thay đổi trong hiểu biết về đất đai ở Lào: Từ độc quyền nhà nước đến huy động vốn

Vào ngày 23 tháng 8 năm 2013, tôi gặp bà Khamtanh Souridaray Sayarath ở Paris, Pháp. Sinh ra tại thị trấn Champassak ở miền nam Lào, bà là một trong những phụ nữ Lào đầu tiên tốt nghiệp trường luật tại Viên Chăn vào những năm 1950. Sau khi tốt nghiệp, bà giữ nhiều vị trí khác nhau trong Bộ Công nghiệp, Bộ Văn hóa và Bộ Thương mại. Năm 1962, bà trở thành Trưởng Văn phòng tại Bộ Kinh tế, nơi bà chịu trách nhiệm việc phê chuẩn đất đai, khai thác gỗ và nhượng quyền khai thác mỏ cho Chính phủ Hoàng gia Lào (RLG). Bà giữ chức vụ đó cho đến năm 1975, khi đảng cộng sản Pathet Lào chiếm lấy đất nước. Giống như nhiều người khác, bà chạy trốn đến ở một trại tị nạn ở Thái Lan trước khi định cư tại Paris.

Cuộc thảo luận của tôi với bà Khamtanh phù hợp để suy nghĩ xem nhận thức của người dân về đất đã thay đổi như thế nào ở Lào, không chỉ giữa thời kỳ cộng sản và thời kì phi cộng sản, mà còn kể từ khi những cải cách kinh tế được thực hiện ở Lào vào giữa những năm 1980, và đặc biệt là kể từ năm 2003 khi Luật Đất đai được thông qua, vì nó cung cấp khung pháp lý cho phép các nhà đầu tư nước ngoài nhận được các nhượng quyền lớn về việc trồng rừng, một điều đáng lẽ sẽ không xảy ra trong thời đại của bà Khamtanh. Tôi cho rằng những hiểu biết ở Lào về đất đai và sự độc quyền của nhà nước đã thay đổi đáng kể trong vài thập kỷ qua, với việc đất đai ngày càng được tài chính hóa và được xem như một tài sản để thu hút sự đầu tư của các tư nhân nước ngoài, chứ không phải là một lãnh thổ có chủ quyền. không nên bị người nước ngoài kiểm soát.

Phỏng vấn bà Khamtanh

Điều tôi thấy đặc biệt thú vị về cuộc thảo luận của tôi với bà Khamthanh là việc biết được cách mà bà hiểu về những nhượng bộ đất đai trong thời kỳ RLG. Từ năm 1962-1975, các nhượng bộ đất đai không thể vượt quá năm hecta, bà thông báo. Quả đúng như vậy, Luật 59/10, vốn là sửa đổi Luật Đất đai tháng 5 năm 1958, và ra đời ngày 21 tháng 12 năm 1959, đã quy định việc mua lại tài sản của người nước ngoài ngay sau khi thành lập CHDCND Lào vào năm 1975. ¹

Điều này khác với những gì bắt đầu nổi lên từ những năm 2000, khi các công ty nước ngoài có thể nhận được quyền khai thác đất nông nghiệp lên tới 10.000 ha. ²Theo bà Khamtanh, nếu một công ty cần thêm đất, họ phải mua nó từ người dân hoặc chủ đất khác, nhưng quan trọng là chỉ có người Lào mới có thể sở hữu đất, mặc dù người nước ngoài được khuyến khích đầu tư phát triển các nhà máy. ³ Các chính sách của RLG tương tự như của nhiều chính phủ hậu thuộc địa khác, đó là liên kết chặt chẽ các ý tưởng về chủ quyền quốc gia với vấn đề tài nguyên thiên nhiên và cảnh giác về việc nhượng bộ đất đai và các nguồn tài nguyên khác cho các công ty nước ngoài. Ví dụ, năm 1961 khi Tanzania giành được độc lập từ các cường quốc châu Âu, Tổng thống sáng lập Mwalimu Julius Nyerere, “đã ủng hộ việc để lại đó các nguồn tài nguyên khoáng sản chưa phát triển cho đến khi người Tanzania có năng lực địa chất và kỹ thuật để tự phát triển nguồn lực”. ⁴Ở Lào, Khamchong Luangpraseut, trong luận án năm 1971 của ông, nói rằng, “Không có trang trại lớn kiểu vựa lúa [ở Lào].” Ông cũng viết, “Ở Vương quốc Lào, Nhà nước là chủ sở hữu danh nghĩa của đất. Theo luật pháp Lào, người khai thác là người sử dụng đất, chứ không phải chủ nhân của đất”. ⁵

Nhiều người trong RLG đặc biệt quan tâm đến việc bảo vệ đất của quốc gia do các liên kết của nó với chủ quyền quốc gia,  mặc dù là bà Khamtanh cũng thừa nhận rằng một số trong RLG bị mua chuộc và sẵn sàng hi sinh tài nguyên quốc gia vì lợi ích cá nhân. Sau đó để chứng minh xem các sự việc được nhìn nhận như thế nào, bà Khamtanh giải thích rằng chỉ có một vài mỏ hoạt động ở Lào vào những năm 1960 và đầu những năm 1970, và rằng chính phủ đã cảnh giác với việc nhượng bộ việc khai thác mỏ, mặc cho có một số yêu cầu về việc khai thác mỏ. Ví dụ, trong khu vực Phon Tiou của quận Hinboun, tỉnh Khammouane, một vài công ty đã tham gia khai thác thiếc. Tuy nhiên, theo bà Khamtanh, tất cả sự các nhượng quyền khai thác mỏ chính thức thuộc sở hữu của Chao Boun Oum, người đứng đầu Hoàng gia Champassak, mặc dù ông trông như đang cho các công ty từ Pháp thuê quyền khai thác mỏ. Điều quan trọng, bà Khamtanh nhấn mạnh rằng RLG muốn bảo vệ thiên nhiên và để lại nguồn lực nguyên vẹn cho các thế hệ tương lai và quốc gia, và vì vậy không muốn đưa ra quá nhiều nhượng bộ khai thác mỏ. Về cơ bản họ không nghĩ về đất nông thôn như một loại hàng hóa, mà như một hình thức vốn.

Bà Khamtanh cũng từng theo dõi tất cả các xưởng xẻ gỗ trong nước. Một số dự án xuất khẩu gỗ đã được phê duyệt, nhưng chỉ một lượng gỗ tương đối nhỏ được xuất khẩu, bởi vì chính phủ sợ cạn kiệt tài nguyên rừng, bà giải thích. Sở Lâm nghiệp chịu trách nhiệm phê duyệt tất cả các hoạt động xuất nhập khẩu gỗ tròn, nhưng bà đã kiểm tra xuất khẩu gỗ tròn cho Bộ Kinh tế. Bà đôi khi phạt tiền những người cố ý đánh giá thấp xuất khẩu gỗ tròn. Bà tuyên bố rằng vào thời điểm đó những người bị phạt những người khác vì làm điều sai trái, theo các quy tắc chính thức, được phân 15 phần trăm số tiền thu được như một sự khích lệ vì đã trừng phạt những người vi phạm các quy tắc luật lệ.

Sau cuộc cách mạng cộng sản

   Năm 1975, khi Pathet Lào tiếp quản Lào, chính phủ đã chuyển sang thực hiện tài chính hóa đất đai ở mức độ lớn hơn nhiều so với trường hợp của RLG. Pathet Lào tuyên bố rằng tất cả đất đai trong đất nước thuộc về người dân thông qua chính phủ. Ý tưởng là Nhà nước sẽ ngăn chặn các nhà tư bản sở hữu những mảnh đất lớn bất cân xứng so với nông dân. Trong một thời gian ngắn đã diễn ra quá trình tập thể hóa đất nông nghiệp vào giữa cuối những năm 1970 và đầu những năm 1980, nhưng cuộc thử nghiệm này không tiến triển tốt và chính phủ đã tổ chức lại việc sử dụng đất với việc nông dân được phép làm nông nghiệp cá nhân giống như trước năm 1975 ngay cả đất vẫn nằm dưới sự kiểm soát chính thức của nhà nước. ⁶

Bắt đầu từ năm 1986, chính phủ Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào (Lào) đã áp dụng các cải cách kinh tế chính – nhưng không cải cách chính trị – để hỗ trợ thương mại tư nhân, các cải cách này được gọi là “Cơ chế Kinh tế Mới”. Những cải cách này dần được mở rộng để thúc đẩy đầu tư nước ngoài, mà Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) đề xuất để thúc đẩy phát triển kinh tế. ⁷  Tuy nhiên, những cải cách này được giới thiệu từ từ. Chính phủ vẫn không ban hành các nhượng bộ về đất theo quy mô lớn cho người Lào hay là cho người nước ngoài.

Năm 1991, dự án nhượng quyền khai thác đất quy mô lớn đầu tiên cho mục đích nông nghiệp đã được trao cho công ty Thái Lan nước ngoài có tên là Asia Tech, công ty này được nhượng quyền 16.000 ha tại huyện Paksong, tỉnh Champasak, trên cao nguyên Bolaven. Asia Tech ban đầu trồng bạch đàn và cố gắng phát triển bò sữa, và vào năm 1995, công ty  bắt đầu trồng Keo tai tượng, trước khi cuối cùng chuyển sang trồng cây thông. ⁸ Việc nhượng quyền đất đai này đã gây ra những khó khăn đáng kể cho người dân khi họ bị mất đất nông nghiệp và các loại đất  chưa đăng ký khác mà trước đây họ đã sử dụng để thu hái lâm sản và chăn nuôi gia súc. Đặc biệt, các dải rừng bao quanh các đồn điền cà phê quy mô nhỏ của họ đã bị lấy đi. Những dải đất này được coi là quan trọng trong việc ngăn ngừa những thiệt hại xảy ra với ngành trồng cà phê. Người dân đã không đăng ký cho các mảnh đất này vì họ không muốn nộp thuế cho “đất rừng”, mặc dù loại đất này thực sự là một phần trong hệ thống nông nghiệp của họ. Họ không bao giờ tưởng tượng rằng có ai đó sẽ đến và lấy đất, nhưng đó là những gì mà Asia Tech đã làm với sự hỗ trợ của chính phủ Lào. ⁹

Tuy nhiên, Asia Tech không thành công trong các hoạt động nông nghiệp ở Paksong do sự chuyển đổi về chính sách của chính phủ không cho phép trồng bạch đàn trên đất chất lượng cao của Cao nguyên Bolaven, và do vấn đề kỹ thuật và sự kháng cự của dân làng. Cuối cùng, những hạn chế về tài chính liên quan đến cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 đã khiến cho Asia Tech hoàn toàn rút khỏi Lào. ¹⁰ Mặc dù việc nhượng quyền sử dụng đất sẽ mở ra các cơ hội cho việc phê chuẩn các nhượng bộ về đất khác, chẳng hạn như việc nhượng quyền sử dụng đất cho công ty giấy Oji trồng cây bạch đàn ở tỉnh Khammouane. ¹¹

Tuy nhiên, phải cho đến khi Luật Đất đai mới được phê duyệt vào tháng 10/2003 thì một hệ thống tạo điều kiện cho việc ban hành việc nhượng quyền sử dụng đất quy mô lớn để phát triển rừng trồng cho các công ty nước ngoài trên cơ sở lâu dài mới được chính thức đưa ra. ¹² Cụ thể, luật đất đai mới tạo cơ hội cho sự phát triển của sự phát triển cao su quy mô lớn ở Lào. Minh chứng cho điều này, và được thúc đẩy bởi sự bùng nổ về giá cao su trong những năm 2000, ¹³ vào tháng 6 năm 2004, Tập đoàn Cao su Việt Nam (VRG) đã phái đoàn doanh nghiệp sang thăm Lào. Đại diện của GoL [Chính phủ Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào- N.D] dường như đã đề xuất rằng từ 50.000 đến 100.000 ha đất được các công ty Việt Nam phát triển sẽ là đồn điền cao su. ¹⁴ Thực sự, ngay cả trước chuyến thăm này, ngày 10 tháng 5 năm 2004,  Chính phủ Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào đã ký một thỏa thuận song phương với chính phủ Việt Nam trong việc  hỗ trợ đầu tư cao su Việt Nam tại Lào. ¹⁵ Đây sẽ là cơ sở cho các thỏa thuận đầu tư trong tương lai giữa các công ty cao su Việt Nam và Chính phủ Việt Nam. Thỏa thuận này cũng sẽ khởi động chính sách “Biến đất thành vốn” mà chính phủ bắt đầu hỗ trợ vào giữa những năm 2000. ¹⁶ Việc mở rộng diễn ra nhanh chóng và đến tháng 2 năm 2008, Ủy ban Kế hoạch và Đầu tư của Chính phủ Lào (CPI) đã báo cáo rằng 17 công ty đã được cấp 200.000 ha đất nhượng quyền nông nghiệp, chủ yếu là để trồng cao su. ¹⁷ Những sự nhượng quyền cao su khác cũng được tiến hành kể từ đó, như ở tỉnh Attapeu của công ty Hoàng Anh Gia Lào (HAGL) của Việt Nam. ¹⁸ Trong khi có một số sự kháng cự đối với những nhượng quyền về đất đai, ¹⁹ thì các đồn điền vẫn mở rộng rất đáng kể kể từ giữa những năm 2000. ²⁰

Kết luận

 Ý tưởng về nhượng bộ đất ở quy mô lớn là tương đối mới đối với Lào, nó được giới thiệu dần dần, và bây giờ đã khác đáng kể so với các ý tưởng về đất đai trong quá khứ. Trong tâm trí của các nhà lãnh đạo chính phủ trong quá khứ, đất đai có liên quan đến chủ nghĩa dân tộc và chủ quyền, và các nhượng bộ về đất đai thường được coi là xâm lược thuộc địa.

Các nhượng bộ về đất đai bắt đầu được ban hành vào năm 2004, tuy nhiên đã đóng góp mạnh mẽ vào việc bình thường hóa cái ý tưởng cho rằng việc nhượng quyền sử dụng đất là một cách thức hợp pháp nhằm tạo ra doanh thu và phát triển đất nước thay vì bị coi như là xâm phạm chủ quyền quốc gia như trước kia. Trong khi các nhượng bộ đất đai quy mô lớn đã từng gây tranh cãi thì theo một cách thức nào đó, các nhượng bộ đó đã trở nên bình thường hóa ở Lào.

Trên toàn cầu, chủ nghĩa tân tự do gần đây đã mang lại những thay đổi quan trọng trong chính sách kinh tế. Như Green và Baird đã chứng minh, những thay đổi trong định giá tài chính về đất đai và các nguồn lực khác có thể xảy ra vì nhiều lý do và đưới những hoàn cảnh khác nhau, mặc dù các quá trình bồi thường liên quan đến các đập thủy điện lớn. Không có cách nào đơn giản để hiểu về những thay đổi đang diễn ra, nhưng việc nhượng quyền sử dụng đất với quy mô lớn cho người nước ngoài đã trở nên bình thường, theo những cách mà không thể tưởng tượng được trong giai đoạn RLG [chính phủ hoàng gia Lào – N.D] và giai đoạn PDR [Cộng hoà Dân chủ Nhân dân Lào – N.D] thuở ban đầu. Trong những giai đoạn đó, việc giành quyền kiểm soát đất đai vì mục đích duy trì chủ quyền quốc gia là một việc cực kì quan trọng, nhưng gần đây sự nhấn mạnh chủ yếu là vào sự phát triển kinh tế và mở rộng tài chính. Do đó, việc nhượng bộ đất cho các nhà đầu tư nước ngoài từng không được coi là một lựa chọn hợp pháp để thúc đẩy sự phát triển kinh tế. Ngày nay, việc nhượng bộ đất đai đã trở thành một phần quan trọng của chương trình kinh tế theo hướng tân tự do. Sự thay đổi đáng kể trong việc hiểu về đất đai và chủ quyền quốc gia cần phải được thừa nhận, vì nó giúp chúng ta nhận ra rằng các định mức ngày nay không giống như những quy tắc trong quá khứ, và những thực tế của ngày nay là những điều không thể tránh khỏi.

Ian G. Baird
Giáo sư
Khoa Địa lý
University of Wisconsin-Madison
ibaird@wisc.edu