Lịch sử Myanmar từ năm 1957 đến năm 2010 được đánh dấu bằng cuộc xung đột vũ trang vốn vẫn đang tiếp diễn ra giữa quân đội (ở trong nước được gọi là Tatmadaw) và một loạt các tổ chức vũ trang sắc tộc (EAO). Mặc dù Tatmadaw thỉnh thoảng đạt được thỏa thuận ngừng bắn với một số nhóm trong giai đoạn đó, nhưng quá trình chuyển đổi vốn bắt đầu vào năm 2010 bao gồm một mục tiêu rõ ràng là đạt được một thỏa thuận hòa bình toàn diện hơn. Thỏa thuận ngừng bắn trên toàn quốc (NCA), vốn được chính phủ của Đảng Đoàn kết và Phát triển Liên minh (USDP) lên nắm quyền vào năm 2011 khởi xướng, là cực kì quan trọng cho sự thay đổi đó. Bài viết này xem xét sự tiến triển của tiến trình hòa bình, từ các cách tiếp cận mới đối với các đàm phán ngừng bắn được USPD sử dụng đến việc gia tăng sự quan liêu hóa các cuộc đàm phán chính trị trong khuôn khổ chính phủ của Liên đoàn Quốc gia vì Dân chủ (NLD) (2016-2021). Sau đó, bài viết xem xét xem cuộc đảo chính tháng 2 năm 2021 đã tác động như thế nào đến vị trí, nhận thức và mối quan hệ của các bên liên quan trong tiến trình hòa bình. Những phân tích này dẫn đến kết luận đáng tiếc rằng mặc dù tất cả các bên đều có ấn tượng rằng họ đang “chiến thắng”, các cuộc đàm phán hòa bình khó có thể tiếp tục. Hơn nữa, ngay cả khi các cuộc đàm phán tiếp tục, NCA có thể không còn là phương tiện hữu hiệu để đạt được hòa bình nữa
Tập trung hóa trong một quốc gia không có hiệp ước xã hội
Myanmar là nơi sinh sống của một số lượng lớn các nhóm dân tộc, nói các ngôn ngữ gốc Miến Điện, Hán-Tạng, Thái, Môn, và Phạn ngữ, cùng những ngôn ngữ khác. Dưới sự cai trị của thực dân Anh, các khu vực biên giới miền núi được kiểm soát thông qua một loạt các thỏa thuận lỏng lẻo với các thống lĩnh dân tộc địa phương, trong khi đó vùng trung tâm Miến Điện thì được cai trị trực tiếp.
Năm 1947, một liên minh lỏng lẻo được tạo ra giữa đa số người Bamar và các thủ lĩnh người Kachin, Shan và Chin để giúp Miến Điện thoát khỏi tay các ông chủ thực dân. Tuy nhiên, một điều khoản của hiệp định này kêu gọi một cuộc trưng cầu dân ý về việc thành lập một nhà nước liên bang sau mười năm đã không bao giờ được thực hiện. Năm 1962, Tatmadaw nắm quyền và cai trị Myanmar cho đến khi bắt đầu có cuộc chuyển đổi chính trị, kinh tế và hòa bình vào năm 2010, sau đó họ vẫn giữ được ảnh hưởng thông qua một thỏa thuận chia sẻ quyền lực đặc biệt với các chính phủ dân sự.
Giai đoạn từ năm 1957 đến năm 2010 được đánh dấu bằng sự phản kháng vũ trang rộng rãi của người dân tộc đối với sự cai trị của quân đội, mục tiêu chính là đạt được quyền tự quản hoặc độc lập cho các dân tộc thiểu số, và trục xuất người của Tatmadaw khỏi các khu vực dân tộc. Mặc dù một số tổ chức vũ trang dân tộc EAO được thành lập có chung các niềm tin và ý thức hệ, thì có thể thấy hầu hết không có một thế giới quan hướng dẫn tư duy chính trị của họ.
Trong suốt thời kỳ cai trị của mình, Tatmadaw đã tiến hành các cuộc thảo luận ngừng bắn với các nhóm vũ trang khác nhau trong một nỗ lực nhằm bình định họ. Kết quả của những cuộc thảo luận này là khá là khác nhau, có những cuộc ngừng chiến kéo dài hàng thập kỷ (ví dụ như ở các bang Mon, Chin, Wa), trong khi sự ngừng chiến ở những nơi khác (chẳng hạn như ở Bang Kachin) thì bấp bênh hơn và xảy ra các cuộc giao tranh lặp đi lặp lại. Những cuộc ngừng bắn này đơn giản là những thỏa thuận của các quý ông. Họ không tổ chức các cuộc đàm phán khác nhằm thay đổi hệ thống chính trị để giảm thiểu những bất bình vốn là nguyên nhân thúc đẩy các cuộc xung đột. Cũng không có cuộc thảo luận nào về bản sắc dân tộc và khái niệm hòa nhập cho các dân tộc thiểu số, giữ nguyên vị trí trung tâm mang tính biểu tượng của nhóm dân tộc đa số Bamar. Đồng thời, các nhóm dân tộc coi chính sách Miến Điện hóa (trên lí thuyết và trên thực tế) là một mối đe dọa hiện hữu đối với bản sắc mà họ đang cố gắng bảo tồn.
Giai đoạn một của tiến trình hòa bình (2010-2015)
Sau khi mở cửa chính trị vào năm 2010, USPD trong sự liên kết với quân đội đã được bầu lên nắm quyền với tư cách là chính phủ bán dân sự đầu tiên kể từ năm 1962. Một trong số nhiều cải cách mà nó theo đuổi là một nỗ lực mới nhằm bình định các khu vực dân tộc. Nó tiếp cận vấn đề này theo những cách về cơ bản là mới: trong khi các cuộc đàm phán trước đây thường là đột xuất và được tổ chức giữa các chỉ huy địa phương của Tatmadaw và các EAO, thì giờ đây các cuộc đàm phán mới do các nhân viên cấp bộ trưởng lãnh đạo và mang tính phối hợp nhiều hơn.
Nhà đàm phán chính của chính phủ (U Aung Min, một cựu Trung tướng) cho biết rằng ông sẵn sàng gặp bất kỳ nhóm vũ trang nào mà không cần điều kiện trước nàot, miễn là họ sẵn sàng gặp mặt thiện chí. Để thể hiện thiện chí của mình và để hỗ trợ các cuộc đàm phán, ông đã thành lập Trung tâm Hòa bình Myanmar (MPC) với sự tham gia của các cố vấn dân sự, bao gồm nhiều người Miến Điện từ nước ngoài trở về. Các cố vấn này có thể tiếp xúc với các chuyên gia và nhà tài trợ quốc tế dễ dàng hơn Đại tướng. Ông khuyến khích những cuộc tiếp xúc này và sẵn sàng nhận lời khuyên, mặc dù ông vẫn khẳng định rằng đây là một quá trình Myanmar do người Myanmar dẫn đầu. Ông cũng đã có một nỗ lực có chủ ý nhằm gắn kết với các cố vấn của EAO,như là một cách để chứng minh rằng quá trình này là có thể đáng tin cậy.
Tướng được giao nhiệm vụ đàm phán rộng rãi và có quyền tiếp cận trực tiếp với Tổng thống khi cần đưa ra các quyết định vượt quá quyền hạn của ông. Tổng thống đến lượt mình có thể thương lượng trực tiếp với Tổng tư lệnh để đảm bảo sự ủng hộ của ông.
Các nỗ lực đàm phán đạt đến đỉnh cao là Thỏa thuận ngừng bắn trên toàn quốc (NCA). Mặc dù có 13 tổ chức EAO tham gia vào các cuộc đàm phán, nhưng chỉ có 8 (đại diện cho 30% các bên mang vũ khí) ký vào ngày 15 tháng 10 năm 2015. Trong số đó, một số nhóm bị quân đội loại trừ khỏi việc ký kết, và những nhóm khác – chủ yếu dọc theo biên giới Trung Quốc – bị ép buộc không được kí.
Thỏa thuận NCA bao gồm một số điều đầu tiên: đó là một thỏa thuận bằng văn bản; nó là một thỏa thuận đa phương, được cho là giữa quân đội và tất cả các tổ chức EAO (được bổ sung với các lệnh ngừng bắn song phương đã thỏa thuận trước đó); nó được ký bởi sáu nhân chứng quốc tế (Trung Quốc, Ấn Độ, Thái Lan, Nhật Bản, LHQ, EU); nó có các cơ chế giám sát ngừng bắn chính thức; và nó đặt nền móng cho đối thoại chính trị với mục đích rõ ràng là tạo ra một “liên minh dân chủ liên bang”, do đó mở đường cho sự thay đổi hiến pháp. Hội nghị Hòa bình cấp Liên minh đầu tiên diễn ra vào tháng 2 năm 2016, ngay trước khi NLD nắm chính quyền sau chiến thắng vang dội trong cuộc bầu cử năm 2015.
Giai đoạn hai của tiến trình hòa bình: tăng cường quan liêu hóa các cuộc đàm phán (2016 – 2020)
Chính phủ NLD được nhiều người coi là thành tựu của quá trình dân chủ hóa. Tuy nhiên, có những lo ngại rằng việc ưu tiên chính trị có thể có tác động tiêu cực đến các cuộc đàm phán hòa bình. Những lo ngại này đã được chứng minh là có cơ sở, mặc dù không theo cách mà bất kỳ ai mong đợi.
Chính phủ mới đã thay đổi hoàn toàn cơ cấu đàm phán. MPC đã bị dỡ bỏ và thay thế bằng Trung tâm Hòa giải và Hòa bình Quốc gia, với biên chế hoàn toàn là các công chức chính phủ. Các nhà đàm phán và cố vấn của chính phủ trước đây đã bị bãi nhiệm và một trưởng đoàn đàm phán mới, Tiến sĩ Tin Myo Win, người có ít kinh nghiệm về tiến trình hòa bình hoặc các nhóm dân tộc, đã được bổ nhiệm. Điều này có nghĩa là nhóm đàm phán của chính phủ không có kí ức mang tính thể chế hoặc không có tri thức về những gì đã được đàm phán trước đó (hoặc cách thức), không giống như các đối tác đến từ quân đội và EAO (những người đã giữ lại các nhóm đàm phán giàu kinh nghiệm của họ).
Nhà đàm phán mới của NLD không có quyền tự quyết định. Mặc dù ông được tiếp cận trực tiếp với người đứng đầu chính phủ Aung San Suu Kyi trên thực tế, nhưng văn phòng của bà (đặc trưng bởi thâm hụt tín nhiệm và tranh giành quyền lực) đã trở thành một nút thắt cổ chai cho các quyết định. Với sự kết hợp của các nhà kỹ trị bảo vệ cũ và các cán bộ NLD thiếu kinh nghiệm, NLD đã đánh giá thấp những bất bình quan trọng của các nhóm EAO và sự thiếu tin tưởng của họ đối với chính phủ “Bamar”, ngay cả khi đó là một chính phủ được bầu một cách dân chủ. Hơn nữa, NLD đã đánh mất thời gian quý báu và đánh mất sự tin tưởng trước khi hiểu ra rằng quy trình bên ngoài nghị viện không phải là mối đe dọa đối với quyền bá chủ nghị viện của chính nó.
Sự chia rẽ ngày càng gia tăng và sự mất lòng tin kéo dài giữa chính phủ NLD và Tatmadaw đã dẫn đến việc ra các thông điệp mâu thuẫn và sự tụt lùi trong tính hiệu quả của đối thoại chính trị. Nỗ lực của chính phủ NLD nhằm tách mình khỏi cái gọi là “các vấn đề quân sự” và đi đầu trong “các vấn đề chính trị” có hệ quả là gạt nó ra khỏi tiến trình hòa bình. Thay vì giành lại không gian để giám sát dân sự, nó đã cho phép Tatmadaw quyền tự chủ đáng kể. Trong cái mà nhiều người gọi là một nỗ lực để “chứng tỏ sự siêu đẳng” của Tatmadaw, nhóm đàm phán do NLD dẫn đầu đã ưu tiên gia nhập NCA của những người không tham gia ký kết trước đó hơn là thiết lập một quy trình chính trị đáng tin cậy.
Sau bốn năm nỗ lực vất vả, hai nhóm EAO nhỏ đã gia nhập vào NCA. Trong khi đó, các cuộc đàm phán chính trị mang lại ít kết quả rõ ràng, một phần do thể thức của Hội nghị Panglong (với hơn 800 người tham dự), không có lợi cho việc đàm phán hoặc ra quyết định mang tính quyết định. Thay vào đó, tiến trình hòa bình phần lớn bị giảm thiểu thành các cuộc thảo luận mơ hồ về chủ nghĩa liên bang và giải trừ quân bị, giải ngũ và tái hòa nhập (DDR). Sự kém hiệu quả này khiến ban lãnh đạo EAOt chịu áp lực to lớn và góp phần khiến họ ngày càng mất thiện cảm với quy trình do NLD dẫn dắt. Các EAO cảm thấy rằng không có cam kết nào đến từ chính phủ hoặc Tatmadaw trong việc tạo ra một liên minh liên bang phi tập trung, mà họ cho là yếu tố bảo đảm duy nhất chống lại “sự xâm lấn của Bamar và sự chiếm đóng của Tatmadaw”.
Trở lại chế độ vô chính phủ có vũ trang (kể từ tháng 2 năm 2021):
Vào thời điểm viết bài này, còn quá sớm để dự đoán xem cuộc đảo chính sẽ ảnh hưởng đến các cuộc đàm phán hòa bình như thế nào. Tuy nhiên, rõ ràng là theo nhận thức của EAO, Tatmadaw đã chuyển từ vị trí là một nguồn giải pháp tiềm năng thành kẻ thù số một. Cuộc đảo chính có thể gây bất ngờ, nhưng nó xác nhận sự nghi ngờ của tất cả các EAO rằng Tatmadaw không thể được tin tưởng và giúp củng cố niềm tin rằng Tatmadaw không bao giờ chân thành; không phải về đối thoại, cũng không phải về hòa bình, chưa nói đến thay đổi chính trị.
Các EAO đều đã cam kết bảo vệ những người tìm kiếm sự trú ẩn trong khu vực của họ khỏi cuộc đàn áp của Tatmadaw. Họ cũng sẵn sàng huấn luyện một số thanh niên thành thị về “khả năng tự vệ”, nhưng (không giống như năm 1988) không kết nạp những tình nguyện viên mới này vào hàng ngũ của họ.
Các EAO nhanh chóng cam kết ủng hộ phong trào ủng hộ dân chủ và phản đối cuộc đảo chính. Mặc dù trung thành với các cam kết của NCA, họ miễn cưỡng tham gia vào các cuộc đàm phán chính trị với Tatmadaw. Một hoạt động có nền tảng là kết kêu gọi các cuộc đàm phán hòa nhập với tất cả các bên liên quan dưới sự bảo trợ của Nhân chứng NCA vẫn diễn ra, do Tatmadaw từ chối cho phép hòa giải bên ngoài cũng như sự bất đồng giữa các nhóm EAO có kí kết. Hơn nữa, các phản ứng khác nhau của các EAO khác nhau nói chung (từ hợp tác với Chính phủ thống nhất quốc gia ủng hộ dân chủ (NUG) đến việc tham gia vào Hội đồng hành chính nhà nước do quân đội lãnh đạo) đã khiến cơ cấu điều phối trở nên vô bị vô hiệu hóa.
Đối với các EAO không ký kết, cuộc đảo chính đã xác nhận tính vô hiệu của NCA. Tất cả họ đều đã đình chỉ các cuộc đàm phán với Tatmadaw và giao tranh dữ dội hơn đã diễn ra tiếp tục ở các bang Kachin, bắc Shan và Kayah.
Lời kêu gọi của NUG đối với các nhóm là phải cầm vũ khí để tự vệ đã tạo ra một loạt các tổ chức vũ trang mới dưới ngọn cờ của Lực lượng Phòng vệ Nhân dân (PDF). NUG đang cố gắng tập hợp các EAO hiện có cũng như các thực thể mới nổi này để tạo ra một “Quân đội Liên bang”. Sáng kiến này đã vấp phải sự hoài nghi của hầu hết các EAO và vẫn còn thiếu một tổ chức chỉ huy và kiểm soát rõ ràng. Thời gian sẽ cho biết nó phát triển như thế nào.
Nhìn về tương lai: Một quá trình mới phải xuất hiện, nhưng thời điểm chưa chín muồi
Trước cuộc đảo chính, niềm tin vào NCA như là con đường để tiến phía trước đã suy yếu và các sự kiện gần đây đã thúc đẩy sự hoài nghi này. Ngay cả khi Tatmadaw sẵn sàng dự tính một quá trình ngừng bắn, chưa nói đến một quá trình chuyển đổi chính trị bao trùm, thì NCA có thể không còn là phương tiện khả thi để hướng tới những mục tiêu đó.
Sự xuất hiện của các nhóm vũ trang mới dưới hình thức các lực lượng phòng vệ nhân dân (PDF) vốn ngày càng hiếu chiến (đặc biệt là ở Kayah, Sagaing và Magway) càng làm tình hình trở nên phức tạp hơn. Hơn nữa, mặc dù cuộc đảo chính đã có tác dụng thống nhất các nhóm khác nhau nhằm chống lại Tatmadaw, nhưng thập kỷ qua đã cho thấy rằng sự tồn tại của một kẻ thù chung không nhất thiết chuyển thành sự thống nhất. Sự phức tạp của các nhóm vũ trang ở Myanmar và mức độ tin cậy cực kỳ thấp trong số họ có nghĩa là một quá trình không có sự hỗ trợ từ bên ngoài khó có thể thành công.
Hiện tại, tất cả các bên đều có ấn tượng rằng họ đang “chiến thắng” và do đó không sẵn sàng tham gia bất kỳ hình thức đàm phán nào. Tuy nhiên, lịch sử của Myanmar cũng cho thấy rằng đôi khi có rất ít sự khác biệt giữa việc đảm bảo rằng bên kia không giành chiến thắng và một cuộc chiến chậm chạp mà tất cả đều thua. Hiện tại, đây dường như là kịch bản có khả năng xảy ra nhất cho đến khi một hoặc một số bên nhận ra rằng đối thoại là con đường duy nhất để tiến tới phía trước.
Claudine Haenni
Director, Bridging-Changes
Thailand