จากเอกาธิปไตยถึง “ระบบเครือข่ายประธานาธิบดี”: ความเปลี่ยนแปลงของตำแหน่งประธานาธิบดีอินโดนีเซียหลังยุคเผด็จการ

ข้อถกเถียงจำนวนมากเกี่ยวกับอินโดนีเซียหลังยุคซูฮาร์โตเน้นไปที่คำถามว่า มีความเปลี่ยนแปลงจริงๆ เกิดขึ้นมากน้อยแค่ไหนในช่วงสองทศวรรษหลังจากระบอบเผด็จการสิ้นสุดลงในปี 1998 ในขณะที่นักวิชาการบางคนวิจารณ์ว่า ชนชั้นนำที่มีอิทธิพลอำนาจมาตั้งแต่สมัยซูฮาร์โตฉวยโอกาสปล้นเอาสถาบันประชาธิปไตยเกิดใหม่ของอินโดนีเซียไปไว้ในกำมือของตน (Hadiz 2010) แต่ก็มีบ้างที่ชี้ให้เห็นว่าสถาบันและการเมืองของอินโดนีเซียมีความซับซ้อนมากขึ้นกว่าเดิม (Tomsa 2017) ในหลายๆ แง่ สาระสำคัญของข้อถกเถียงนี้สะท้อนอยู่ในการวิเคราะห์วิจารณ์ว่าบทบาทของตำแหน่งประธานาธิบดีเปลี่ยนแปลงไปอย่างไรบ้าง มีความเห็นพ้องต้องกันโดยทั่วไปว่า ผู้ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีหลังปี 1998 มีความแตกต่างจากซูฮาร์โตอย่างยิ่ง แต่ความเห็นพ้องต้องกันก็หยุดแค่ตรงนั้น ถ้าเช่นนั้น ประธานาธิบดีอินโดนีเซียที่ดำรงตำแหน่งหลังจากการโค่นล้มซูฮาร์โตได้ใช้อำนาจตามบทบาทของตนอย่างไรกันแน่ และนั่นบอกอะไรเราบ้างเกี่ยวกับคุณภาพของระบอบประชาธิปไตยในอินโดนีเซียหลังจากถือกำเนิดเมื่อยี่สิบปีที่แล้ว?

ในบทความนี้ ผู้เขียนต้องการชี้ให้เห็นว่า ระบอบเอกาธิปไตยของซูฮาร์โตได้เปลี่ยนร่างแปลงโฉมในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาจนกลายเป็น “ระบบเครือข่ายประธานาธิบดี” (coalitional presidentialism) อันเป็นระบบที่ประมุขของรัฐคอยรักษาสมดุลระหว่างกลุ่มสังคมการเมืองที่มีบทบาทสำคัญภายในประเทศโดยอาศัยการผูกพันธมิตรที่มีเครือข่ายกว้างขวางและเกี่ยวโยงภายในอย่างซับซ้อน ตรงกันข้ามกับข้อเขียนเกี่ยวกับระบบเครือข่ายประธานาธิบดีที่มีอยู่ ผู้เขียนเห็นว่าไม่ได้มีเพียงพรรคการเมืองในรัฐสภาที่เป็นส่วนหนึ่งของความโยงใยนี้ แต่เครือข่ายประธานาธิบดีของอินโดนีเซียยังครอบคลุมถึงกลุ่มอื่นๆ ที่มีอิทธิพล เช่น ข้ารัฐการ กองทัพ ตำรวจ กลุ่มอิสลาม กลุ่มชนชั้นนำและส่วนปกครองท้องถิ่น ประธานาธิบดีอินโดนีเซีย โดยเฉพาะประธานาธิบดีที่ขึ้นครองอำนาจภายหลังการแก้ไขรัฐธรรมนูญในปี 2002 คอยบริหารจัดการกลุ่มพลังเหล่านี้ภายในกรอบของระบอบประชาธิปไตยยุคหลังเผด็จการที่ยังล้มลุกคลุกคลานอยู่บ้าง โดยพยายามทำให้แต่ละกลุ่มถ่วงดุลกันเองอย่างระมัดระวัง ทั้งให้รางวัลแก่ผู้ภักดีและลงโทษคนที่แข็งข้อ ผู้เขียนต้องการเสนอว่า ลักษณะเช่นนี้ทำให้ระบบเครือข่ายประธานาธิบดีไม่เพียงแตกต่างจากระบบจัดการพันธมิตรของผู้ปกครองที่รวมศูนย์อำนาจเด็ดขาดไว้ที่คนคนเดียวดังเช่นในสมัยซูฮาร์โต แต่ยังแตกต่างอย่างมากจากแนวคิดของ Slater (2018) เกี่ยวกับการรวมกลุ่มผูกขาดภายใต้ประธานาธิบดี (presidential cartels) และแนวคิดของ Tomsa (2017) ที่อ้างว่าประธานาธิบดีต้องตอบสนองต่อการรวมตัวของ “กลุ่มยุทธศาสตร์” นอกรัฐบาล

Merdeka Palace, the official residence of the president of Indonesia

ระบบเครือข่ายประธานาธิบดีและ “เครือข่าย” อุปถัมภ์ของซูฮาร์โต

ในแวดวงรัฐศาสตร์ แนวความคิดเกี่ยวกับระบบเครือข่ายประธานาธิบดีได้รับการพัฒนาขึ้นมาเพื่อใช้อธิบายความมีเสถียรภาพของระบบประธานาธิบดีที่ทำงานท่ามกลางภูมิทัศน์ของรัฐบาลผสม ตรงกันข้ามกับสมมติฐานดั้งเดิมว่า ระบบประธานาธิบดีในรัฐบาลผสมมีความง่อนแง่นแฝงอยู่ Chaisty, Cheeseman และPower (2014) พบว่าประธานาธิบดีที่รู้จักใช้เทคนิคบางอย่างเพื่อสร้างระบบเครือข่ายประธานาธิบดีขึ้นมาสามารถสร้างเสถียรภาพให้รัฐบาลได้มากพอสมควร เครื่องมือหลักห้าประการที่ประธานาธิบดีใช้เพื่อการนี้ก็คือ อำนาจคณะรัฐมนตรี อำนาจด้านงบประมาณ อำนาจภายในพรรคการเมืองของตัวเอง อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ และการต่างตอบแทน ตามแนวความคิดนี้ ผู้รับการอุปถัมภ์หลักจากประธานาธิบดีคือบรรดาพรรคการเมืองมีตัวแทนอยู่ในสภานิติบัญญัติ

ถึงแม้ระบบเครือข่ายประธานาธิบดีเป็นแนวคิดที่สร้างขึ้นสำหรับระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐบาลผสม แต่ประเด็นสำคัญที่พึงสังวรก็คือ แม้กระทั่งในระบอบอำนาจนิยมที่มีพรรคการเมืองเสียงข้างมากพรรคเดียว ประธานาธิบดีก็มักจำเป็นต้องสร้างและรักษาเครือข่ายไว้เพื่อการปกครองอย่างมีประสิทธิภาพ ในกรณีของซูฮาร์โต เขาดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีโดยอาศัยเครือข่ายที่ครอบคลุมทั้งกองทัพและระบบรัฐการ (ตัวแทนในพรรครัฐบาลโกลการ์จะถูกจัดประเภทเป็น “track A” และ “track B” ตามลำดับ) กลุ่มเทคโนแครต พลเรือนอื่นๆ ในพรรคโกลการ์ (“track G”) และในภายหลังรวมถึงองค์กรของกลุ่มอิสลามด้วย เห็นได้ชัดว่ามีความแตกต่างขั้นพื้นฐานระหว่างเครือข่ายของซูฮาร์โตกับพันธมิตรของประธานาธิบดีในระบอบประชาธิปไตย ยกตัวอย่างเช่น ตำแหน่งสูงสุดของซูฮาร์โตในรัฐบาลพรรคเดียวไม่เคยเป็นที่กังขาและอำนาจเหลือล้นของเขาสามารถข่มขู่สมาชิกในเครือข่ายของระบอบการปกครองให้ยอมจำนน

“เครือข่าย” ของซูฮาร์โตยังแตกต่างออกไปอีกประการตรงที่เขาสามารถเข้าถึงเงินทุนและทรัพยากรของรัฐด้วยตัวเองและไม่มีเงื่อนไข เนื่องจากซูฮาร์โตนั่งบนยอดสุดของปิรามิดการอุปถัมภ์ เขาจึงสามารถแจกจ่ายรางวัลให้สมาชิกในเครือข่ายการปกครองของตนเพื่อสร้างหลักประกันให้คนเหล่านั้นรู้สึกติดค้างบุญคุณต่อเขาโดยตรง ในขณะที่ซูฮาร์โตธำรงระบบนี้มาประมาณสามทศวรรษ แต่เครือข่ายของเขาก็แตกสลายลงทันทีเมื่อบริบทที่เอื้ออำนวยให้ระบอบนี้พังทลายลง วิกฤตการณ์ทางการเงินในปี 1997 ทำให้เครื่องจักรอุปถัมภ์ของซูฮาร์โตไร้น้ำมันหล่อลื่น ความไม่สงบลุกลามออกไปเกินกว่าอำนาจกดขี่ของเขาจะปราบปรามไหว รวมถึงวัยและสุขภาพที่ย่ำแย่ก็มีส่วนบ่อนเซาะชื่อเสียงในการเป็นผู้นำเด็ดขาดของอินโดนีเซีย ในเดือนพฤษภาคม 1998 ซูฮาร์โตก็ร่วงลงจากบัลลังก์

ระบอบประธานาธิบดีระยะเปลี่ยนผ่าน: ฮาบีบี, วาฮิด, เมกาวาตี

ในช่วงตั้งแต่การหมดอำนาจของซูฮาร์โตจนถึงปี 2004 ระบอบประธานาธิบดีในอินโดนีเซียอยู่ในระยะเปลี่ยนผ่าน เครือข่ายอุปถัมภ์แบบกดขี่ของซูฮาร์โตกลายเป็นอดีตไปแล้ว แต่ผู้ดำรงตำแหน่งต่อจากเขาต้องพยายามค้นหาระบบแบบอื่นมาแทนที่โดยอยู่ในกรอบของระบอบประชาธิปไตย ส่วนหนึ่งสืบเนื่องจากกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ล่าช้า ซึ่งดำเนินการยืดเยื้อตั้งแต่ปี 1998 จนถึงปี 2002 กว่าจะใช้งานได้เต็มที่ก็ต้องรอจนถึงปี 2004 นั่นหมายความว่าประธานาธิบดี บี.เจ. ฮาบีบี (1998-99) อับดูร์ระห์มัน วาฮิด (1999-2001) และเมกาวาตี ซูการ์โนปูตรี (2001-2004) ต้องปกครองท่ามกลางบรรยากาศที่เต็มไปด้วยความไม่แน่นอน และถึงแม้ทั้งสามต่างก็เห็นความจำเป็นของการมีเครือข่ายเพื่อสร้างเสถียรภาพให้รัฐบาลของตน แต่พวกเขาก็ดำเนินการภายใต้สภาพแวดล้อมที่แตกต่างกันมาก

ยกตัวอย่างเช่น ฮาบีบีถูกดันขึ้นสู่ตำแหน่งประธานาธิบดีเพียงเพราะตอนนั้นเขาเป็นรองประธานาธิบดีของซูฮาร์โต เขาไม่มีแรงสนับสนุนทางการเมืองระยะยาวจากกลุ่มพลังหลักๆ ทั้งหลาย และสามารถเกาะอยู่ในตำแหน่งได้เพียงเพราะนิยามตัวเองมาตั้งแต่ต้นว่าเป็นแค่ประธานาธิบดีในระยะเปลี่ยนผ่าน ภายใต้ความเข้าใจร่วมกันนี้เองที่ทำให้กองทัพ พรรคการเมือง องค์กรอิสลามและระบบรัฐการยอมผูกพันธมิตรกับฮาบีบีในช่วงเวลาจำกัดระหว่างการเปลี่ยนแปลงระบอบ ยอมให้เขาผลักดันโครงการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยอย่างรวดเร็ว แต่เมื่อเขาประกาศความตั้งใจที่จะลงชิงตำแหน่งประธานาธิบดีอีกสมัยในปี 1999 เครือข่ายในช่วงเปลี่ยนผ่านทั้งหมดก็สลายตัว กระทั่งฮาบีบีถูกบีบให้สละจากอำนาจ

วาฮิดคือผู้รับตำแหน่งประธานาธิบดีต่อจากฮาบีบี โดยที่ตำแหน่งประธานาธิบดีในตอนนั้นเป็นการเลือกตั้งทางอ้อมผ่านรัฐสภาอินโดนีเซีย วาฮิดเป็นประธานาธิบดีคนแรกที่แสดงให้เห็นถึงความเข้าใจว่า ระบอบประชาธิปไตยอันเป็นบริบททางการเมืองใหม่จำเป็นต้องมีรูปแบบการสร้างเครือข่ายที่ทันสมัยกว่าเดิม และอย่างน้อยที่สุดเขาก็หันมาใช้เครื่องมือของระบบเครือข่ายประธานาธิบดีบางอย่าง เขาประสานสิบทิศกับพรรคการเมือง (และกองทัพ) เพื่อให้ตัวเองได้รับเลือกจากรัฐสภา ใช้ทั้งคำมั่นสัญญาว่าจะให้รางวัลตอบแทนและแบ่งปันอำนาจ แต่สำหรับวาฮิด ความจำเป็นของการมีเครือข่ายประธานาธิบดีเป็นแค่การสร้างพันธมิตร ไม่ใช่การรักษาไว้ พอได้รับเลือก วาฮิดก็หักหลังหุ้นส่วนทุกฝ่าย กระทั่งในที่สุดตัวเองก็ถูกกระบวนการถอดถอนจากตำแหน่งในเดือนกรกฎาคม 2001 สำหรับการเมืองระบบประธานาธิบดีของอินโดนีเซีย บทเรียนที่วาฮิดถูกถอดถอนเป็นเรื่องที่มองข้ามไม่ได้เด็ดขาด เหตุการณ์นี้ทำให้ประธานาธิบดีคนต่อๆ มาปักใจว่า ถ้าอยากป้องกันไม่ให้เกิดความเสี่ยงที่จะถูกถอดถอน พวกเขาก็จำเป็นต้องบ่มเพาะเครือข่ายกว้างขวางตลอดช่วงเวลาที่ดำรงตำแหน่ง

Megawati Sukarnoputri, Indonesia’s first female president “built a multi-party alliance and maintained the line-up of her cabinet throughout her term.”

เมกาวาตีเข้ารับตำแหน่งแทนวาฮิดภายหลังจากเขาถูกถอดถอน เธอแสดงให้เห็นว่าได้เรียนรู้บทเรียนนี้ไม่น้อย เมกาวาตีสร้างพันธมิตรในหมู่พรรคการเมืองหลายพรรคและคอยจัดแถวคณะรัฐมนตรีตลอดวาระที่ดำรงตำแหน่ง ซึ่งเปรียบเสมือนการรับรองแนวคิดเกี่ยวกับระบบเครือข่ายประธานาธิบดีอย่างกว้างๆ แต่มีสองประเด็นที่ทำให้เมกาวาตีขาดการทำความเข้าใจและพลาดการใช้ประโยชน์จากระบบเครือข่ายประธานาธิบดีให้เต็มที่ ประการแรกคือ เพื่อสร้างความมั่นใจแก่เมกาวาตีสมัยเป็นรองประธานาธิบดีให้ก้าวขึ้นมาแทนที่วาฮิด พรรคการเมืองและผู้นำพรรคส่วนใหญ่ให้สัญญาว่าจะไม่เปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจเธอจนหมดวาระ เรื่องนี้ทำให้เมกาวาตีเบาใจว่าตนเองไม่ตกอยู่ในความเสี่ยงที่จะถูกถอดถอน

ยิ่งกว่านั้น เธอเชื่อว่าสมาชิกในคณะรัฐบาลของตนมีข้อผูกมัดที่ต้องจงรักภักดีต่อเธอเป็นการส่วนตัว ซึ่งรวมถึงเมื่อวาระการดำรงตำแหน่งของเธอสิ้นสุดลงด้วย ดังนั้น พอรัฐมนตรียูโดโยโนตัดสินใจในปี 2004 ว่าจะลงชิงตำแหน่งประธานาธิบดีจากเธอ เธอจึงถือเป็นความไม่พอใจส่วนตัว นอกจากสะท้อนให้เห็นว่าเธอเป็นคนเจ้ายศเจ้าอย่างมานานแล้ว เหตุการณ์นี้ยังชี้ให้เห็นชัดว่า เธอขาดความเข้าใจถ่องแท้ว่าระบบเครือข่ายประธานาธิบดีจำต้องอาศัยการถ่วงดุลและบริหารจัดการอย่างสม่ำเสมอ

การขยายระบบเครือข่ายประธานาธิบดี: ยูโดโยโนและโจโกวี

ปี 2004 คือจุดหัวเลี้ยวหัวต่อในการเมืองอินโดนีเซีย ซึ่งรวมถึงวิธีการใช้อำนาจของประธานาธิบดีด้วย กฎหมายแก้ไขรัฐธรรมนูญหลายฉบับที่ผ่านสภาในปี 2002 เริ่มมีผลบังคับในปีนั้น รวมทั้งกฎเกณฑ์ที่กำกับการเลือกตั้งประธานาธิบดีโดยตรง ตามมาด้วยกติกาใหม่ที่กำหนดบรรทัดฐานในการถอดถอนประธานาธิบดีสูงกว่าสมัยวาฮิดมาก ถึงแม้รัฐสภาจะได้รับอำนาจมากขึ้นก็ตาม แต่ผลลัพธ์โดยรวมของการแก้ไขรัฐธรรมนูญจัดว่าเป็นผลดีต่ออำนาจประธานาธิบดีอย่างแท้จริง

แต่ความเป็นไปกลับค่อนข้างย้อนแย้ง ประธานาธิบดีหลังปี 2004 ไม่ได้มองตำแหน่งของตัวเองมั่นคงอย่างที่วิเคราะห์ข้างต้น ตรงกันข้าม ทั้งยูโดโยโนและโจโกวีไม่เพียงเริ่มนำระบบเครือข่ายประธานาธิบดีมาใช้อย่างเต็มที่ ด้วยการเจาะเข้าหาพรรคการเมือง ล่อด้วยรางวัลและตำแหน่งเพื่อปกป้องตัวเองจากความเสี่ยงที่จะถูกถอดถอน (ทั้งที่มีความเป็นไปได้น้อยลงแล้ว) ยิ่งกว่านั้น ทั้งสองขยายขอบเขตของระบบเครือข่ายประธานาธิบดีจนครอบคลุม “กลุ่มยุทธศาสตร์” (หากจะใช้คำของ Tomsa) ที่กว้างขวางหลากหลายและดึงเข้ามาเป็นสมาชิกในเครือข่ายพันธมิตรของตัวเองด้วย กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ตัวกระทำการทางการเมือง เช่น กองทัพ ตำรวจ กลุ่มอิสลาม กลุ่มชนชั้นนำและส่วนการปกครองท้องถิ่น ไม่ได้เป็นแค่ตัวแทนของระบอบดังเช่นในสมัยซูฮาร์โต หรือเป็นกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอิทธิพลดังเช่นในสมัยรัฐบาลระยะเปลี่ยนผ่านยุคหลังซูฮาร์โต ตอนนี้กลุ่มเหล่านี้มีสถานะเทียบเท่ากับพรรคการเมือง กล่าวคือ กลายเป็นหุ้นส่วนในเครือข่ายของประธานาธิบดีที่กำลังดำรงตำแหน่งอยู่

ในส่วนของยูโดโยโนนั้น เขาแสดงแนวคิดเกี่ยวกับคำนิยามแบบกว้างของระบบเครือข่ายประธานาธิบดีออกมาอย่างเปิดเผย ทั้งในคำให้สัมภาษณ์และข้อเขียน เขาเอ่ยถึงความอึดอัดคับข้องใจที่อำนาจประธานาธิบดีมีจำกัด เขากล่าวว่าอินโดนีเซียไม่ได้มีระบบประธานาธิบดีจริงๆ แต่องค์การเมืองของประเทศนี้อยู่ครึ่งๆ กลางๆ ระหว่างระบบกึ่งประธานาธิบดีกับกึ่งรัฐสภา (Aspinall, Mietzner and Tomsa 2015) หลังจากย้ำเตือนความทรงจำเกี่ยวกับการถอดถอนวาฮิดหลายครั้ง เขาก็แนะนำว่าประธานาธิบดีอินโดนีเซียพึงสร้างเครือข่ายกว้างขวางเพื่อความมั่นคงในการปกครอง เพื่อหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิดความวุ่นวาย (kegaduhan) กลุ่มพลังหลักๆ ทั้งหมด ไม่ใช่แค่พรรคการเมือง จำเป็นต้องบรรลุข้อตกลงร่วมกันบางประการ

ในทางปฏิบัติ ยูโดโยโนดึงกลุ่มพลังเหล่านี้เข้ามาอยู่ในเครือข่ายด้วยการคุ้มครองผลประโยชน์หลักๆ ของพวกเขาแลกกับเสียงสนับสนุนทางการเมือง ยกตัวอย่างเช่น เขาชะลอการปฏิรูปกองทัพ (ตรงกันข้ามอย่างมากกับฮาบีบี วาฮิดและเมกาวาตี ในสมัยของทั้งสามมีการดำเนินมาตรการสำคัญเพื่อลดบทบาททางการเมืองของกองทัพอย่างเป็นขั้นเป็นตอน) ยูโดโยโนยังยับยั้งร่างกฎหมายปฏิรูประบบรัฐการฉบับใหม่ หลังจากข้ารัฐการขู่ว่าจะมี “การปฏิวัติ” ถ้ากฎหมายฉบับนี้ผ่าน เขาโอนอ่อนตามแรงกดดันของกลุ่มอิสลามที่ต้องการกำหนดให้นิกายมุสลิมบางนิกายเป็นพวกนอกรีต นอกจากนี้ เขายังเพิ่มอิทธิพลของกลุ่มชนชั้นนำที่มีต่อระบบการเมืองด้วยการรื้อระบบกำกับดูแลการให้เงินอุดหนุนแก่พรรคการเมือง ทั้งที่ระบบนี้ในประเทศอินโดนีเซียก็อ่อนแออยู่แล้ว

ส่วนโจโกวีหาเสียงเลือกตั้งในปี 2014 ด้วยนโยบายรื้อเลิกเครือข่ายแบบเกลี่ยผลประโยชน์กับทุกฝ่ายแบบนี้ แต่ลงท้ายเขากลับดำเนินรอยตามและทำให้มันเข้มแข็งยิ่งขึ้น หลังจากเริ่มต้นด้วยการประสานแนวร่วมกับเสียงส่วนน้อยในรัฐสภา เขาก็สร้างเสียงข้างมากเบ็ดเสร็จขึ้นมาภายในสองปีแรกที่ดำรงตำแหน่งด้วยการดึงพรรคการเมืองที่เคยเป็นฝ่ายค้านมาอยู่ฝ่ายเดียวกับตน เขาขยายพื้นที่การเมืองให้กองทัพมากขึ้น และหลังจากการระดมมวลชนของกลุ่มอิสลามนิยมในปี 2016 เพื่อต่อต้านผู้ว่าการจาการ์ตาที่เป็นชาวคริสต์เชื้อสายจีน โจโกวีก็ดึงสภาอุลามะอ์อินโดนีเซีย (Indonesian Ulama Council—MUI) ซึ่งมีแนวคิดอนุรักษ์นิยมเข้ามาอยู่ในเครือข่ายประธานาธิบดีด้วย นอกจากนี้ เขายังแสวงหาเสียงสนับสนุนจากกลุ่มชนชั้นนำระดับบนสุดของประเทศและไม่ท้าทายอิทธิพลของคนกลุ่มนี้เลย

On 20 October 2014, Joko Widodo became the seventh and current president of Indonesia.

แต่ประเด็นสำคัญที่ต้องเน้นย้ำก็คือ เครือข่ายเหล่านี้ ไม่ว่าในสมัยยูโดโยโนหรือโจโกวี ไม่ใช่กลุ่มผูกขาดอำนาจหรือการรวมตัวของกลุ่มที่มีอำนาจในการออกเสียงยับยั้งหรือวีโต้ เราจะเข้าใจกลุ่มเครือข่ายนี้ดีขึ้นหากมองว่ามันมีลักษณะคล้ายองค์กรร่มที่รวบรวมกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ที่ชิงดีชิงเด่นกันเข้ามาโดยมีประธานาธิบดีเป็นผู้บริหารจัดการ ถ่วงดุลและไกล่เกลี่ย ในองค์กรดังกล่าว ไม่มีกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเป็นผู้เล่นที่มีอำนาจวีโต้ในตัวมันเอง หากเข้าใจตามนิยามของ Tsebelis (2002) ว่า ผู้เล่นที่มีอำนาจวีโต้คือตัวกระทำการ “ซึ่งความเห็นพ้องของคนหรือกลุ่มนั้นๆ เป็นปัจจัยสำคัญในการเปลี่ยนแปลงสถานภาพเดิมที่ดำรงอยู่” ในระบบเครือข่ายประธานาธิบดีของอินโดนีเซีย ประมุขของรัฐมักอาศัยหุ้นส่วนในเครือข่ายถ่วงดุลกันเอง บางครั้งก็ให้ความสำคัญต่อตัวกระทำการหนึ่งมากกว่าอีกตัวหนึ่ง หรือขู่ว่าจะไล่ตัวกระทำการหนึ่งออกจากเครือข่ายและดึงตัวกระทำการอื่นที่อยู่ภายนอกเข้ามาแทน หรือจัดการให้เกิดเครือข่ายภายในที่เป็นเสียงส่วนใหญ่เหนือเสียงส่วนน้อยซ้อนลงในเครือข่ายทั้งหมดอีกทีหนึ่ง

ตัวอย่างของกรณีเหล่านี้มีอาทิ การที่โจโกวีหันไปหากองทัพเพื่อถ่วงดุลตำรวจในกรณีอื้อฉาวที่เขายกเลิกการเสนอชื่อผู้บัญชาการตำรวจในปี 2015 การที่เขาเข้าหาพรรคโกลการ์ในปี 2016 หลังจากพรรค PDIP ของเมกาวาตี ซึ่งเป็นพรรคต้นสังกัดของเขาเอง ขู่ว่าจะถอนการสนับสนุน รวมทั้งการที่เขาสร้างสายสัมพันธ์ใกล้ชิดมากขึ้นกับพรรคการเมืองอิสลามนิยมอนุรักษ์นิยมพรรคหนึ่ง (PPP) ในปี 2018 หลังจากอีกพรรคหนึ่ง (PKB) พยายามบีบบังคับเขา โดยตั้งเงื่อนไขว่าจะสนับสนุนต่อเมื่อเขายอมส่งชื่อประธานพรรคเป็นรองประธานาธิบดีในการหาเสียงเลือกตั้งปี 2019

ทำไมยูโดโยโนและโจโกวีจึงตั้งหน้าตั้งตาสร้างระบบเครือข่ายประธานาธิบดีตามคำนิยามแบบกว้าง ทั้งๆ ที่ตำแหน่งประธานาธิบดีมีอำนาจเข้มแข็งขึ้นตามรัฐธรรมนูญภายหลังปี 2004 และเรื่องนี้บอกอะไรเราบ้างเกี่ยวกับภาวะของระบอบประชาธิปไตยในอินโดนีเซีย? ยูโดโยโนมักหยิบยกกรณีถอดถอนวาฮิดขึ้นมาบ่อยๆ และบอกว่านี่เป็นชะตากรรมที่เขาไม่อยากให้เกิดขึ้นกับตัวเอง ด้วยเหตุนี้จึงต้องสร้างเครือข่ายในวงกว้างขึ้นมา ในทำนองเดียวกัน ผู้ช่วยของโจโกวีก็เคยเอ่ยถึงความรู้สึกอกสั่นขวัญแขวนของประธานาธิบดีผู้เพิ่งได้รับเลือกตั้งหมาดๆ เมื่อเมกาวาตีกับนักการเมืองคนอื่นๆ กดดันเขาเกี่ยวกับการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี ทั้งที่โจโกวีเพิ่งเข้ารับตำแหน่งได้เพียงสองสามวัน ดังนั้น ในทั้งสองกรณี มันจึงเป็นการคาดการณ์ถึงภัยคุกคามที่อาจเกิดขึ้น มากกว่ามีความเป็นไปได้ว่าการถอดถอนจะเกิดขึ้นจริงๆ นี่คือแรงผลักดันที่ทำให้ทั้งสองกระโจนเข้าสู่การสร้างเครือข่ายแบบเกลี่ยผลประโยชน์กับทุกฝ่าย
ถึงแม้วิธีการนี้ทำให้ระบอบประชาธิปไตยของอินโดนีเซียมีเสถียรภาพมากกว่าหลายประเทศในเอเชียที่มีความเป็นมาคล้ายกัน แต่มันก็ทำให้การพัฒนาประชาธิปไตยในอินโดนีเซียหยุดนิ่งและมีแนวโน้มจะถดถอยด้วย เมื่อตัวกระทำการหลายตัวมีที่นั่งร่วมโต๊ะกับประธานาธิบดี บางกลุ่มผลประโยชน์และบางภาคส่วนจึงมีอิทธิพลอย่างไม่ได้สัดส่วน ความย้อนแย้งก็คือ สภาพเช่นนี้ไม่ได้เกิดจากกลุ่มอิทธิพลบีบให้ประธานาธิบดียอมรับบทบาทที่ลดลงจนเหลือแค่การเป็นผู้ประสานงานเชิงบริหาร แทนที่จะเป็นผู้ตัดสินใจที่มีอำนาจเต็มตามรัฐธรรมนูญ แต่เกิดจากการที่ประธานาธิบดีอินโดนีเซียในยุคหลังปี 2004 ยอมสละอำนาจที่แท้จริงตามรัฐธรรมนูญของตนเพียงเพื่อปัดเป่าภัยคุกคามที่เชื่อว่าตัวเองอาจต้องเจอ แทนที่จะระวังภัยคุกคามที่ตัวเองกำลังเผชิญหน้าอยู่จริงๆ

Marcus Mietzner,
Department of Political and Social Change, Coral Bell School of Asia Pacific Affairs, Australian National University, Canberra.

Bibliography

Hadiz, Vedi. 2010. Localising Power in Post-Authoritarian Indonesia: A Southeast Asia Perspective. Stanford: Stanford University Press.
Tomsa, Dirk. 2017.”Regime Resilience and Presidential Politics in Indonesia”, Contemporary Politics,” Contemporary Politics, published online ( December 2017.
Chaisty, Paul, Nic Cheeseman and and Timothy Power. 2014. “Rethinking the ‘Presidentialism’ Debate: Conceptualizing Coalitional Politics in Cross-Regional Perspective,” Democratization 21 (1): 72-94.
Tsebelis, George. 2002. Veto Players: How Political Institutions Work. Princeton: Princeton University Press.