Chính sách đối ngoại của Miến Điện / Myanmar và vị trí của quốc gia này trên thế giới đã thu hút nhiều sự quan tâm gần đây. Chính sách đối ngoại của đất nước này từ lâu đã là một công cụ để khẳng định, phản đối, phủ nhận hoặc trao quyền hợp pháp, đặc biệt là sau các cuộc đảo chính năm 1962 và 1988 khi các chính phủ song song khẳng định tính hợp pháp của họ chống lại các chế độ quân sự lúc đó đã phế truất họ hoặc vô hiệu hóa nhiệm vụ phổ biến của họ. Thành tựu mang tính thành phần trong việc bình thường hóa quan hệ của Myanmar với thế giới trong một thập kỷ phát triển chính sách đối ngoại phức hợp (2010 – 2020) hiện đang đối mặt với một tương lai không chắc chắn sau cuộc đảo chính quân sự ngày 1 tháng 2 năm 2021. Phản ứng từ phong trào phản đối đảo chính sau khi quân đội đàn áp tàn bạo các cuộc biểu tình nêu bật vị trí trung tâm của chính sách đối ngoại đối với cả chính quyền và các lực lượng ủng hộ dân chủ chống lại cuộc đảo chính và sự cai trị của quân đội.
Bài viết này thảo luận các động thái của chính quyền Hội đồng Hành chính Nhà nước (SAC) và các lực lượng chống lại nó ở Myanmar – đại diện là Chính phủ Thống nhất Quốc gia (NUG) – nhằm khẳng định tính hợp pháp phổ biến và hay là hoặc tính hợp pháp chính trị trong việc sử dụng chính sách đối ngoại. Trước tiên, bài viết đánh giá những điểm tương đồng trước đây trong sự thay đổi chính sách đối ngoại nhằm hướng đến tính hợp pháp, sau đó là các lựa chọn mới nổi gần đây về chính phủ dân sự trong kịch bản sau bầu cử năm 2020. Bài viết kết luận với những ánh giá những bất ổn trong hệ quả của cuộc đảo chính quân sự tháng 2 năm 2021 ở Myanmar.
Chính sách đối ngoại trong quá khứ và hiện tại
Chính sách đối ngoại độc lập, tích cực và không liên kết là yếu tố duy nhất trong các tương tác của Myanmar với thế giới trong quá khứ. Sự kiên định và không gian điều động chính sách đối ngoại bị hạn chế dưới thời các chính phủ quân sự hay độc tài kế tiếp kể từ năm 1962 khiến công chúng của đất nước này phần lớn là thờ ơ (nếu nói ở mức độ tích cực nhất) và vô cảm ơ (nói ở cấp độ tệ nhất) với cách nhà nước tương tác với phần còn lại của thế giới.
Các cường quốc bên ngoài coi cuộc đảo chính năm 1962 lần đầu tiên thiết lập chế độ quân sự là hệ quả của những cân nhắc địa chính trị thời Chiến tranh Lạnh và chấp nhận một cách thực tế về những thay đổi trong chính sách đối ngoại của chế độ đó. Ngược lại, Hội đồng Nhà nước Hòa bình và Phát triển (SPDC) nắm quyền từ năm 1988-2011 đã bị cô lập như một quốc gia pariah, khiến nó phải chuyển sang chính sách đối ngoại và ngoại giao công chúng để tìm kiếm tính hợp pháp mà nó không bao giờ đạt được thành công. 1 Chế độ SPDC tìm cách mở rộng quan hệ kinh tế đối ngoại và chống lại các lệnh trừng phạt do phương Tây áp đặt thông qua việc thúc đẩy quan hệ song phương trên khắp châu Á, đặc biệt là trong Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN).
SPDC đã giám sát việc thực thi hiến pháp do quân đội soạn thảo vào năm 2008, chỉ sáu tháng sau khi đàn áp tàn bạo các cuộc biểu tình ôn hòa, và ngay sau khi đồng bằng vựa lúa của đất nước cơn bão Nargis tàn phá. Vai trò trung tâm của ASEAN trong việc điều phối các hoạt động ứng phó thảm họa và các hoạt động nhân đạo đã thuyết phục các tướng lĩnh mở cửa cho các cộng đồng nhân đạo quốc tế, đồng thời cho các quan chức chính phủ Myanmar cơ hội học hỏi những cách thức mới để kiến tạo ra những khả năng về sự thay đổi.
Dường như trong một nỗ lực đảm bảo sự nhượng bộ quốc tế hơn nữa nhằm đạt được sự “thay đổi” của mình, quân đội đã lúc tiếp tục, lúc chấm dứt sự quản thúc tại gia nhà lãnh đạo phe đối lập Daw Aung San Suu Kyi (ASSK) sau cuộc thăm dò tháng 11 năm 2010, những những bộ này diễn ra lần đầu tiên trong hơn một thập kỷ. Điều ngạc nhiên ở trong nước và trên quốc tế là chính phủ giả-dân sự được quân đội hậu thuẫn vốn giành chiến thắng trong cuộc bầu cử – Đảng Đoàn kết và Phát triển Liên minh (USDP) – đã khởi xướng một quá trình chuyển đổi kinh tế và chính trị sâu rộng. Điều này đã đặt cơ sở cho cuộc bầu cử tương đối tự do và công bằng năm 2015, nơi Liên đoàn Quốc gia vì Dân chủ (NLD) do ASSK lãnh đạo đã giành được chiến thắng vang dội, với việc ASSK trở thành gương mặt của đảng cầm quyền đã thành lập nên một chính phủ được bầu cử dân chủ đầu tiên của Myanmar trong hơn một nửa một thế kỷ.
ASSK tiếp tục chính sách tái tham gia toàn cầu vốn được chuẩn bị trong những năm trước đó. Bà đã thể hiện một cách tinh tế điều này vào tháng 9 năm 2016 bằng cách nhấn mạnh luận điểm lấy con người làm trung tâm trong ngoại giao và đưa ra các vấn đề an ninh con người như di cư lao động và thúc đẩy nhiều giao lưu giữa các dân tộc nhiều hơn. Động lực chính của phương pháp lấy người dân làm trung tâm này là thu hút công dân Myanmar ở nước ngoài hướng đóng góp cho quá trình khôi phục “hình ảnh và phẩm giá” quốc tế của Myanmar và trong một sự công nhận đối với phiếu bầu của các công dân Myanmar ở nước ngoài, phần lớn trong số họ ủng hộ NLD.
Điều này báo hiệu một Myanmar đã sẵn sàng thoát ra khỏi cái kén của mình và tham gia vào thế giới theo cách riêng của mình. Thời kỳ trăng mật ngắn ngủi; các hoạt động quân sự không cân xứng chống lại các cộng đồng người Rohingya sau các cuộc tấn công của Quân đội Cứu nguy Arakan Rohingya (ARSA) vào năm 2016 và 2017 khiến cho Myanmar bị quốc tế giám sát và cuối cùng phải đối mặt với vị trí “bảo vệ lợi ích quốc gia [của mình] tại Tòa án Công lý Quốc tế của mình vào cuối năm 2019.
Quốc tế lên án quyết định của ASSK, mặc dù đôi khi những điều này phớt lờ thực tế rằng chính phủ NLD đã lựa chọn một cách có ý thức trong việc thông báo và tham gia với ASEAN về “tình hình an ninh ở Bang Rakhine” kể từ tháng 11 năm 2016, chấp nhận sự hỗ trợ của ASEAN để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình hồi hương Cộng đồng người Rohingya từ các trại tị nạn ở Bangladesh. Các chế độ quân sự trước đây và thậm chí cả chính phủ USDP đã từ chối thảo luận vấn đề này với ASEAN. Mặc dù vấn đề người Rohingya không nổi bật trong cuộc bầu cử năm 2020, nhưng NLD dường như được hưởng lợi từ một nhận thức đang trở nên phổ biên trong công chúng rằng NLD nhận tội thay cho các hành động của quân đội.
Chính sách đối ngoại trong cuộc bầu cử năm 2020
Cuộc bầu cử tháng 11 năm 2020 chứng kiến chiến thắng vang dội thứ hai của NLD. Suy đoán ngay lập tức xuất hiện là liệu ASSK có trở lại phát biểu đầy tinh tế về chương trình nghị sự chính sách đối ngoại của bà hay không. Với việc Myanmar được quốc tế chú ý trong cuộc khủng hoảng Rohingya, chính sách đối ngoại của NLD đã chuyển sang ưu tiên chủ nghĩa song phương (mặc dù vẫn duy trì liên kết ASEAN) và ưu tiên “trục châu Á” để đầu tư và để tiếp tục các hoạt động thương mại.
Mặc dù tiếp tục cam kết một chính sách đối ngoại tích cực và độc lập, bao gồm sự quan tâm đến “mối quan hệ chặt chẽ và bền chặt với Liên Hợp Quốc, Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ Quốc tế”, tuyên ngôn bầu cử năm 2020 của NLD đã không đề cập đến hợp tác với các quốc gia khác, hoặc việc cùng nhau giải quyết các vấn đề và chương trình khu vực.
Tuy nhiên, ngoại giao kinh tế dường như được thiết lập để trở thành một đặc điểm chính trong chính sách đối ngoại thế kỷ 21 của Myanmar, hơn cả chính sách ngoại giao gạo của Miến Điện trong những năm Chiến tranh Lạnh và các giao dịch khai thác tài nguyên thiên nhiên theo kiểu vơ vét kiệt cùng của SPDC. Đại dịch COVID-19 cũng đem lại những khía cạnh mới cho chính sách đối ngoại sau năm 2020 của NLD: việc Myanmar sớm triển khai tiêm chủng theo từng giai đoạn bắt đầu từ tháng 1 năm 2021 cũng như sự tham gia của chính phủ vào cơ sở tiêm chủng Covid-19 toàn cầu của WHO, tất cả đều mang lại hiệu quả tốt cho chính sách đối ngoại của NLD trong nhiệm kỳ thứ hai của nó.
Suy đoán về chính sách đối ngoại sau năm 2020 của NLD bao gồm cả quan hệ với Trung Quốc. Các chuyên gia đã bày tỏ hy vọng rằng NLD sẽ theo đuổi mối quan hệ Myanmar-Trung Quốc theo tiến trình mang tính xây dựng hơn và ít mất cân đối hơn. Với việc thương mại và đầu tư của Trung Quốc chiếm tỷ trọng lớn trong bối cảnh kinh tế của Myanmar, cũng như vai trò hòa giải do Trung Quốc tự bổ nhiệm trong tiến trình hòa bình của Myanmar, mối quan hệ này có ý nghĩa quan trọng trong mối tương tác của Myanmar với các đối tác Đông Á (và ASEAN) khác.
Tất cả những điều này đã trở thành một vấn đê khi quân đội nắm chính quyền trong một cuộc đảo chính bất hợp pháp diễn ra vào ngày 1 tháng 2 năm 2021.
Hậu quả của cuộc đảo chính ngày 1 tháng 2: hỗn loạn và tranh chấp
Vào thời điểm viết bài, Myanmar đang rơi vào vòng xoáy hỗn loạn. Mọi hy vọng về cải cách, chuyển đổi hoặc phát triển và thay đổi trong nước dường như đã kết thúc, bất chấp những khẳng định của SAC kể từ sau cuộc đảo chính rằng nó sẽ thân thiện với doanh nghiệp. Các cuộc khủng hoảng chính trị, kinh tế và xã hội của Myanmar đã gây ra một thảm họa nhân đạo ở quốc gia này ở mức độ mà thế giới bên ngoài khó có thể hiểu được và thậm chí còn khó đối phó hơn là đối phó với những lo ngại về kinh tế xã hội phổ biến trong nước do đại dịch toàn cầu gây ra.
Chính quyền SAC đã tìm cách biện minh cho cuộc đảo chính ở cấp khu vực và quốc tế thông qua các nhà ngoại giao của họ tại các cơ quan đại diện ở nước ngoài. Ngoài các Đại sứ tại Liên hợp quốc và Vương quốc Anh, tất cả các Trưởng cơ quan đại diện khác của Myanmar ở nước ngoài đều tiếp tục được bổ nhiệm với tư cách là đại diện của SAC. Tuy nhiên, chính quyền đang phải đối mặt với sự lên án gần như toàn cầu về hành động của mình kể từ tháng Hai, dẫn đến số lượng người chết, số người bị giam giữ và các cuộc tấn công và quấy rối hàng ngày đang ngày một gia tăng. Trong tình huống như vậy, thế giới sẽ thấy khó khăn về mặt đạo đức khi ký kết bất kỳ thỏa thuận nào với một chính quyền quân sự đang tìm cách mở rộng hoặc nối lại các hoạt động kinh tế, ngay cả khi mục tiêu của những nỗ lực này là để cứu sống Myanmar.
Một trong những câu hỏi cấp bách nhất về chính sách đối ngoại là cơ quan nào đại diện cho Myanmar một cách hợp pháp trên trường quốc tế. Điều này được thúc đẩy bởi một tuyên bố đầy cảm động của Đại sứ Myanmar tại Liên Hợp Quốc bất chấp cuộc đảo chính; dù bị chính quyền bãi nhiệm, ông vẫn tiếp tục được LHQ công nhận tại thời điểm viết bài này.
Tình hình của Ủy ban Đại diện cho Pyidaungsu Hluttaw (CRPH) thì ít rõ rang hơn. Ủy ban này được thành lập vào đầu tháng Hai với tư cách là một tổ chức lâm thời đại diện cho các thành viên được bầu của quốc hội. Vào giữa tháng 4, nó thành lập NUG như là một chính phủ thay thế để gắn kết và điều phối các quan điểm và nguyện vọng của các nhóm và các sắc tộc khác nhau trên khắp đất nước; Bất chấp chính sách của quan đội, NUG đã khẳng định rằng họ nên là người đối thoại chính trong các cuộc thảo luận với các tổ chức hoặc nhóm vũ trang trong Myanmar và với cộng đồng quốc tế. Tuy nhiên, NUG có ít các lựa chọn sẵn có trong việc gắn kết với các chính phủ và trong việc đạt được sự công nhận là một đối tác bình đẳng.
Câu hỏi về tính hợp pháp và sự công nhận đã gây sốt trong thời gian chuẩn bị cho Cuộc họp đặc biệt của các nhà lãnh đạo ASEAN tại Myanmar được tổ chức tại Indonesia vào ngày 24 tháng 4. Sự tham dự của Thượng tướng và Chủ tịch SAC Min Aung Hlaing tại cuộc họp đó đã tạo ra ấn tượng tại Myanmar rằng sự tham gia của ASEAN vào SAC tương đương với việc hợp pháp hóa cuộc đảo chính vi hiến và việc sử dụng vũ lực sát thương đối với dân thường không có vũ khí. Tuy nhiên, NUG đã cố gắng truyền đạt quan điểm của mình tới ASEAN thông qua một lá thư của Bộ trưởng Ngoại giao NUG gửi Tổng thư ký ASEAN, sau đó được chia sẻ với các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN.
Ngay cả khi NUG hiểu sự cần thiết của đối thoại mang tính xây dựng với ASEAN, thì chính quyền quân đội SAC vẫn thống trị không gian ASEAN. Chính phủ coi ASEAN là một nền tảng thuận tiện để khẳng định tính hợp pháp của mình, và trên thực tế, các đại diện của SAC (hầu như) đã tham dự nhiều cuộc họp thường lệ khác nhau của ASEAN.
ASEAN phải đánh giá sự chân thành của hai nhóm chính trị chính yếu nhất ở Myanmar và xác định cách thức làm thế nào để gắn kết với họ. “Tuyên bố báo chí về cuộc họp của các nhà lãnh đạo ASEAN” vào tháng 4 năm 2021 của SAC tuyên bố rằng quân đội sẽ xem xét các đề xuất mang tính xây dựng của các nhà lãnh đạo ASEAN khi tình hình đã ổn định và ưu tiên hiện tại là duy trì luật pháp và trật tự cũng như khôi phục hòa bình và sự bình tĩnh. 2 Thủ tướng NUG cũng đã đưa ra một tuyên bố đáp lại Bản thỏa thuận 5 điểm – cảnh báo xu hướng “xuyên tạc sự thật” của SAC, đồng thời đặt ra yêu cầu là NUG phải được tham vấn về sứ mệnh và nhiệm vụ của ứng cử Đặc phái viên ASEAN, cũng như nhắc nhở rằng hỗ trợ nhân đạo sẽ không giải quyết được nguyên nhân gốc rễ của cuộc khủng hoảng. Ngay sau đó, thậm chí NUG còn bác bỏ khả năng đàm phán với quân đội, gợi ý rằng cả quân đội và phe kháng chiến đều không có xu hướng tiến tới thảo luận nhằm xóa bỏ sự leo thang của tình hình này.
Những suy ngẫm sau cùng
Tình cảnh của người dân Myanmar là tuyệt vọng và mọi hy vọng đặt vào khả năng của cộng đồng quốc tế trong việc ứng phó với cuộc khủng hoảng ở Myanmar đang tắt dần. Những lời kêu gọi của NUG về sự can thiệp mang tính quyết định vào Myanmar dường như là vô hiệu trước cơn địa chính trị toàn cầu và những khó khăn trong nước do đại dịch Covid-19 gây ra. Bản chất ngoại giao yếu kém và chậm chạp đã khiến cho cuộc kháng chiến chuyển sang chiến thuật du kích. Ý định của NUG về việc thành lập Quân đội Liên bang, mà bắt đầu bằng Lực lượng Phòng vệ Nhân dân (PDF), chắc chắn sẽ có những ảnh hưởng về chính sách đối ngoại. Sự xuất hiện ngày càng nhiều các sự cố do các lực lượng phòng vệ PDF địa phương gây ra cho thấy sự gia tăng bạo lực và sự tương ứng của thuật ngữ nội chiến đối với tình hình ở Myanmar. Đồng thời, sự gia tăng các cuộc đụng độ giữa quân đội Myanmar và các tổ chức vũ trang dân tộc trên khắp đất nước (đáng chú ý nhất là ở các bang Kachin và Kayin) có thể làm tăng các hoạt động tội phạm xuyên quốc gia, bao gồm cả hoạt động buôn bán vũ khí bất hợp pháp. Viện trợ chuyển đổi cho các đơn vị quân đội thiểu số, lực lượng vũ trang PDF và Quân đội Liên bang trong tương lai cũng làm dấy lên lo ngại về một cuộc xung đột trong bối cảnh vốn đã bấp bênh. Ngay lúc này, số người phải di dời trong nước và số người tị nạn tìm kiếm nơi trú ẩn sau cuộc xung đột dọc theo biên giới của Myanmar với Thái Lan hoặc Ấn Độ, có nguy cơ làm giảm thiểu khả năng ngăn chặn Covid-19 và kéo theo các mối lo ngại về nhân đạo khác.
Đáng buồn thay, đối với người dân Myanmar, ngay cả khi có một chính sách đối ngoại khôn ngoan nhất được vận hành, bất kể là do phe nào, dường như cũng không thể chống lại hệ quả mang tính tàn phá của những diễn biến gần đây.
Moe Thuzar
nghiên cứu viên và điều phối viên
Chương trình nghiên cứu Myanmar
Viện Nghiên cứu Đông Nam Á, Singapore