Nakakuha ng malaking interes kamakailan ang patakarang panlabas ng Burma/Myanmar, at ang lugar ng bansa sa mundo. Sa matagal na panahon, naging instrumento ang patakarang panlabas ng bansa sa pag-giit, paghamon, pagtanggi o pagbibigay ng lehitimasyon, partikular nang matapos ang mga kudeta noong 1962 at 1988 kungsaan nag-giit ng lehitimasyon ang mga katapat na pamahalaan laban sa mga rehimeng militar na nagpatalsik sa kanila, o nagpawalang-bisa ng kanilang popular na mandato. Matapos ang kudeta noong Pebrero 2021, nakaharap ngayon sa di-tiyak na kinabukasan ang mga inisyal na ganansya sa pagnormalisa ng relasyon ng Myanmar sa daigdig na nakamit sa masalimuot na dekada ng pagbabago ng patakarang panlabas (2010 – 2020). Matapos ang brutal na panunupil ng militar sa mga protesta, pinatatampok ng mga tugon ng pag-aalsang anti-kudeta ang sentralidad ng patakarang panlabas, kapwa para sa junta at sa mga pwersang maka-demokrasya na tumututol sa kudeta at paghaharing militar.
Tinatalakay ng artikulong ito ang mga naging hakbang ng State Administration Council (SAC), junta, at ng iba’t-ibang pwersa sa Myanmar na tumututol dito—na kinakatawan ng National Unity Government (NUG)—para igiit ang popular at/o politikal na lehitimasyon sa pamamagitan ng patakarang panlabas. Una munang tinatasa ng artikulo ang mga naunang hakbangin sa patakarang panlabas para sa lehitimasyon, at ang mga sumusulpot na opsyon para sa gobyernong sibilyan pagkatapos ng halalang 2020. Nagtatapos ito sa pagtatasa sa mga alinlangan matapos ang kudetang militar sa Myanmar noong Pebrero 2021.
Ang patakarang panlabas sa nakaraan at sa kasalukuyan
Sa nakaraan, namalagi ang patakarang panlabas sa pakikipag-ugnayan ng Myanmar sa mundo na nagsasarili, aktibo at walang hinahanayan. Sa ganitong kalagayan at sa limitadong lugar para imaniobra ang patakarang panlabas sa ilalim ng pamahalaang militar/awtoritaryan mula 1962, napanatiling walang-malasakit ang kalakhang publiko ng bansa hinggil sa usapin ng pakikipag-ugnayan ng bansa sa daigdig, o lubos na walang-pakialam.
Tinitingnan ng mga panlabas na kapangyarihan na ang kudeta noong 1962, na siyang nagluklok sa paghaharing militar, ay bunga ng mga konsiderasyong geopolitikal sa panahon ng Cold War, at pragmatikong tinanggap ang panukalang patakarang panlabas ng rehimen. Sa kabilang banda, nahiwalay naman bilang estadong pariah ang State Peace and Development Council (SPDC) na humawak ng kapangyarihan mula 1988 hanggang 2011, at nagtulak rito upang bumaling sa patakarang panlabas at diplomasyang pampubliko para makakuha ng lehitimasyon, ngunit hindi ito nagtagumpay. 1 Sinikap ng SPDC na palawakin ang relasyong pang-ekonomiyang panlabas at labanan ang mga parusa ng Kanluran sa pamamagitan ng pagpapalakas ng mga relasyong bilateral sa mga bansa sa Asya, partikular sa loob ng Association of Southeast Asian Nations (ASEAN).
Noong 2008, pinangasiwaan ng SPDC ang pagpapatupad ng Konstituyon na binalangkas ng militar, halos anim na buwan matapos ang brutal na panunupil sa mga mapayapang protesta, at kagyat na pagkatapos tamaan ng Cyclone Nargis ang sentrong palayan ng bansa. Dahil sa sentral na papel ng ASEAN sa pagkoordina ng tugon sa kalamidad at makataong tulong, nahimok ang mga heneral na buksan ang makataong tulong para sa operasyon ng internasyunal na komunidad, at nagbigay ng oportunidad sa mga opisyales ng pamahalaan na matuto ng mga bagong paraan upang mapalakas ang kapasidad para sa pagbabago.
Marahil para lalo pang makakuha ng mga internasyunal na konsesyon para sa mga pagsisikap nito na “magbago”, winakasan ng militar ang patay-buhay na house arrest sa lider ng oposisyon na si Daw Aung San Suu Kyi (ASSK) ilang araw matapos ang halalang 2010—ang unang halalan sa loob ng higit isang dekada. Ikinagulat ng domestiko at internasyunal na komunidad nang pangunahan ng gobyernong quasi-sibilyan, na sinuportahan ng militar at nanalo sa halalan–ang Union Solidarity and Development Party (USDP)–ang proseso para sa malawakang transpormasyon sa politika at ekonomiya. Inilatag nito ang daan para sa malaya at patas na halalang 2015, kungsaan nanalo ng may malaking lamang ang National League for Democracy (NLD) na pinamumunuan ni ASSK, at siyang naging mukha ng namumunong partido na nagtatag ng unang demokratikong-halal na pamahalaan ng Myanmar sa loob ng higit limampung taon.
Ipinagpatuloy ni ASSK ang patakaran ng muling pakikipag-ugnayan sa daigdig na nagbunga ng mga ganansya sa mga taon bago siya manungkulan. Higit pa niya itong ipinaliwanag noong Setyembre 2016 sa pamamagitan ng pagbibigay-diin sa diplomasyang nakasentro-sa-mamamayan, pagbanggit sa usapin ng seguridad ng tao gaya ng migrasyon ng mga manggagawa, at pagtataguyod ng mas malaganap na pakikipag-ugnayang mamayan-sa-mamamayan. Ang motibasyon ng ganitong paglapit sa mamamayan ay upang maisangkot ang mga mamamayan ng Myanmar na nasa ibayong dagat at makuha ang kanilang kontribusyon sa pagbawi ng internasyunal na “imahe at dignidad” ng bansa, at bilang pagkilala sa kanilang boto na ang karamihan ay sumuporta sa NLD.
Inihudyat nito ang kahandaan ng Myanmar na lumabas sa kanyang pagkukubli at makipag-ugnayan sa daigdig sa sarili nitong pagtatakda. Subalit maikli lamang ang panahon ng pulot-gata; nalagay ang Myanmar sa masusing pagbabantay ng internasyunal na komunidad. Sa dakong huli ay lumagay sa posisyon ng “pagtatanggol sa pambansang interes [nito]” sa International Court of Justice sa pagtatapos ng taong 2019, dahil sa hindi angkop na operasyong militar laban sa mga komunidad ng Rohingya matapos ang mga atake ng Arakan Rohingya Salvation Army (ARSA) noong 2016 at 2017.
Kasunod nito, kinondena ng internasyunal na komunidad ang desisyon ni ASSK, bagaman may mga pagkakataong isinawalang-bahala ng mga ito ang katotohanang mulat na ipinaalam at isinangkot ng pamahalaang NLD ang ASEAN sa “kalagayang panseguridad sa Rakhine State” mula pa noong Nobyembre 2016. Tumanggap ang NLD ng tulong na kinoordina ng ASEAN para padaluyin ang proseso ng pagpapauwi ng mga Rohingya mula sa mga kampo ng refugee sa Bangladesh. Tumanggi ang mga naunang rehimeng militar at kahit ang pamahalaang USDP na talakayin ito sa ASEAN. Kahit na hindi naging tampok ang usapin ng Rohingya sa halalang 2020, waring nakinabang ang NLD sa namamayaning persepsyon ng publiko na sinalo nito ang sisi para sa mga aksyon ng militar.
Patakarang Panlabas sa halalang 2020
Noong Nobyembre 2020 na halalan, nanalo sa ikalawang pagkakataon ang NLD nang may napakalaking lamang. Kagyat na kasunod nito ang mga ispekulasyon kung muling ipaliliwanag ni ASSK ang kanyang adyenda sa patakarang panlabas. Sa pagtampok ng Myanmar sa atensyong internasyunal dahil sa krisis sa Rohingya, bumaling ang patakarang panlabas ng NLD sa pagkiling sa bilateralismo (bagaman pinananatili ang ugnayan sa ASEAN) at ang “Asian pivot” para sa pamumuhunan at pagpapatuloy ng kalakalan.
Bagaman ipinagpapatuloy ang komitment nito sa aktibo at nagsasariling patakarang panlabas, kasama na ang interes sa “malapit at matatag na relasyon sa United Nations, World Bank, International Monetary Fund”, tinanggal ng NLD sa manipesto sa halalang 2020 ang pagbanggit sa kooperasyon sa ibang bansa o pakikipagtulungan hinggil sa mga rehiyunal na usapan at programa.
Gayun pa man, waring nakatakdang maging susing bahagi ng patakarang panlabas ng Myanmar sa ika-21 siglo ang diplomasyang ekonomiko, higit kaysa diplomasya sa bigas noong panahon ng Cold War, at mapandambong na mga kontrata ng SPDC sa ekstraksyon ng likas na yaman. Nagpasok rin ang pandemyang COVID-19 ng mga bagong dimensyon sa patakarang panlabas ng NLD matapos ang halalang 2020: mahusay na nagsilbi para sa mga tunguhin sa ikalawang termino ng patakarang panlabas ng NLD ang maagang pagpapatupad ng yugtu-yugtong pagbabakuna simula Enero 2021, gayundin ang paglahok ng pamahalaan sa pandaigdigang pasilidad sa bakuna para sa COVID-19 ng WHO.
Kabilang din sa mga ispekulasyon sa patakarang panlabas ng NLD ang relasyon sa Tsina pagkatapos ng 2020. Nagpahayag ng pag-asa ang mga eksperto na itutulak ng NLD ang relasyong Myanmar-Tsina tungo sa mas konstruktibo at balanseng landas. Sa malaking papel ng pakikipagkalakalan at pamumuhunan ng Tsina sa ekonomiya ng Myanmar, gayundin ang pagpili sa Tsina bilang tagapamagitan sa prosesong pangkapayapaan ng Myanmar, may mahahalagang implikasyon ang relasyong ito sa interasksyon ng Myanmar sa iba pang ugnayang pambansa sa Silangang Asya (at ASEAN).
Subalit, nalagay sa alinlangan ang lahat ng ito nang agawin ng militar ang kapagyarihan sa pamamagitan ng iligal na kudeta noong Pebrero 2021.
Ang resulta ng kudeta ng Pebrero 1: kaguluhan at tunggalian
Sa panahong isinusulat ang artikulong ito, bumubulusok sa kaguluhan ang Myanmar. Waring tiyak na patay na ang anumang pag-asa para sa reporma, transisyon, o pag-unlad at pagbabago sa bansa sa kabila ng pag-gigiit ng SAC mula noong kudeta na magiging mapagkaibigan ito sa negosyo. Nagdulot ang mga krisis sa politika, ekonomiya at panlipunan sa Myanmar ng masaklaw na trahedyang pantao sa bansa na hindi kayang arukin ng daigdig, at lalong mahirap na tugunan dahil sa namamayaning mga usaping sosyo-ekonomiko na idinulot ng pandaigdigang pandemya.
Sinikap ng junta ng SAC na bigyang-katwiran ang kudeta sa rehiyunal at internasyunal na larangan sa pamamagitan ng mga diplomatiko at mga misyon nito sa ibayong dagat. Maliban sa mga embahador sa United Nations at sa United Kingdom, ipinagpapatuloy ng lahat ng pinuno ng mga misyon ng Myanmar sa ibayong dagat ang kanilang panunungkulan bilang kinatawan ng SAC. Gayun pa man, humaharap ang junta ng kondemnasyon para sa mga aksyon nito simula noong Pebrero, partikular dahil sa tumataas na bilang ng namatay, nakulong, at araw-araw na pananalakay at panghaharas. Sa gayung sitwasyon, nakikita ng daigdig na mahirap pumasok sa anumang kasunduan sa juntang militar na naghahabol na mapalawak o maipagpatuloy ang aktibidad pang-ekonomiya, kahit para magligtas ng buhay sa Myanmar.
Isa sa pinakakagyat na usapin sa patakarang panlabas ay kung aling pamahalaan ang lehitimong kumakatawan sa Myanmar sa larangang internasyunal. Inudyukan ito ng isang marubdob na pahayag ng embahador ng Myanmar sa United Nations na sumasalungat sa kudeta; bagaman tinanggal na siya ng junta, patuloy siyang kinikilala ng UN sa panahong isinusulat ang artikulong ito.
Higit na malabo ang sitwasyon para sa Committee Representing the Pyidaungsu Hluttaw (CRPH) na binuo sa maagang bahagi ng Pebrero bilang interim na kumakatawan sa mga halal na miyembro ng parlyamento. Sa kalagitnaan ng Abril, itinayo nito ang NUG bilang alternatibong pamahalaan para pag-isahin at ikoordina ang mga pananaw at aspirasyon ng iba’t-ibang grupo at etnikong nasyunalidad sa buong bansa. Sa pagtunggali sa junta, iginiit ng NUG na sila dapat ang pangunahing nakikipag-usap sa mga pakikipagtalakayan sa iba’t-ibang organisasyon at armadong grupo sa Myanmar, at sa internasyunal na komunidad. Gayon pa man, limitado ang mga opsyon ng NUG sa pakikipag-ugnayan sa mga pamahalaan at para makakuha ng pagkilala bilang pantay na katapat.
Rumurok ang usapin sa pagiging lehitimo at pagkilala noong papalapit ang paglulunsad ng espesyal na ASEAN Leaders’ Meeting na ginanap sa Indonesia noong Abril 24. Ang pagdalo ni Senior General at SAC Chairman Min Aung Hlaing’s sa pulong ay lumikha ng impresyon sa Myanmar na ang pakikipag-ugnayan ng ASEAN sa SAC ay katumbas ng pagbibigay ng lehitimasyon sa kudeta, na labag sa konstitusyon, at sa paggamit ng mabagsik na pwersa laban sa mga di-armadong sibilyan. Gayon pa man, nagawa ng NUG na maipaabot ang pananaw nito sa ASEAN sa pamamagitan ng liham ng NUG Foreign Minister para sa ASEAN Secretary-General, na ibinahagi sa mga Foreign Minister ng ASEAN.
Bagaman nauunawaan ng NUG ang pangangailangan para sa konstruktibong diyalogo sa ASEAN, dinomina ng SAC junta ang pag-upo sa ASEAN. Tinitingnan ng junta ang ASEAN bilang mainam na plataporma para mag-giit ng lehitimasyon nito, at tunay ngang dumadalo (sa paraang birtwal) ang mga kinatawan ng SAC sa iba’t-ibang regular na pagpupulong ng ASEAN.
Kailangang tasahin ng ASEAN ang sinseridad ng dalawang pinakaprominenteng kalahok sa Myanmar at alamin kung paano makikipag-ugnayan sa mga ito. Inilahad sa “Press Statement on ASEAN Leaders’ Meeting” ng SAC noong Abril 2021 na isasaalang-alang ng militar ang konstruktibong mungkahi ng mga lider ng ASEAN kapag naging matatag na ang sitwasyon, at ang prayoridad nito sa kasalukuyan ay ang pagpapanatili ng batas at kaayusan, gayundin ang pagbabalik ng kapayapaan at katahimikan. 2 Naglabas rin ng pahayag ang NUG Prime Minister bilang tugon sa Five-Point Consensus—nagbababala laban sa gawi ng SAC na “baluktutin ang katotohanan”, at humiling na makonsulta ang NUG hinggil sa misyon at mandato ng ASEAN Envoy, gayundin ang pagpapaalala na hindi malulutas ng makataong tulong ang ugat ng krisis. Kagyat matapos nito, kahit ang NUG ay tila tumanggi sa posibilidad ng pakikipag-usap sa militar, nagpapahiwatig na wala alinman sa militar o sa kilusang lumalaban ang gustong makipagtalakayan hinggil sa pagpapahupa ng tunggalian sa puntong iyon.
Pansarang pagninila-nilay
Desperado ang mga mamamayan ng Myanmar at nawawala na ang anumang pag-asa sa abilidad ng internasyunal na komunidad para tumugon sa krisis sa bansa. Ang mga panawagan ng NUG para sa mapagpasyang interbensyon ay tila sakal-sa-leeg ng pandaigdigang geopolitics at kagyat na domestikong pangangailangan dulot ng pandemyang COVID-19. Itinulak ng mahina at mabagal na diplomasya ang kilusang lumalaban tungo sa taktikang gerilya. Hindi maiiwasang magkaroon ng epekto sa patakarang panlabas ang intensyon ng NUG na itatag ang Federal Union Army na sinisimulan sa pamamagitan ng People’s Defence Force. Ipinapakita ng tumataas na bilang ng mga insidenteng gawa ng mga lokal na balangay ng PDF ang lubhang karahasan at ang malawak na aplikasyon ng digmaang sibil sa sitwasyon ng Myanmar. Kasabay nito, maaaring magdulot ang tumitinding bakbakan sa pagitan ng militar at ng mga etnikong armadong oragnisasyon sa buong bansa (pinakakilala sa Kachin and Kayin States) ng pagtaas sa krimeng transnasyunal, kabilang na ang patagong kalakalan ng armas. Ang lihim na tulong sa etnikong yunit milisya, PDF, at mabubuong Federal Union Army ay nagsisindi rin ng pag-aalala para sa hidwaang proxy sa gitna ng mabuway nitong kalagayan. Higit na kagyat, ang mga displaced persons sa loob ng bansa at mga refugee na humihiling ng kanlungan mula sa mga kapit-bansang Thailand at India ay nagbabantang magpahina sa pagpigil sa COVID-19 at nagdadala ng iba pang usaping humanitarian.
Sa kasawiang-palad, wari’y hindi malalabanan ninupaman ng kahit na pinakamahusay na maniobra sa patakarang panlabas ang mapaminsalang epekto ng mga kamakailang pangyayari.
Moe Thuzar
Fellow and Co-coordinator
Myanmar Studies Programme, ISEAS – Yusuf Ishak Institute, Singapore