การแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์ที่เพิ่มขึ้นในหมู่มหาอำนาจในเอเชียตะวันออก: ผลกระทบต่อเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และทะเลจีนใต้

เหตุการณ์ระยะหลังในทะเลจีนตะวันออกและทะเลจีนใต้ส่งสัญญาณเตือนว่า สถานการณ์มีแนวโน้มจะเลวร้ายลงก่อนที่จะดีขึ้น เมื่อคำนึงถึงข้อพิพาทเกี่ยวกับดินแดนและทรัพยากรทางทะเลระหว่างจีนกับรัฐต่าง ๆ ในภูมิภาคนี้

การที่จีนประกาศเขตพิสูจน์ฝ่ายการป้องกันทางอากาศ (Air Defence Identification Zone—ADIZ) เหนือทะเลจีนตะวันออกเมื่อวันที่ 23 พฤศจิกายน ค.ศ. 2013 ซึ่งทับซ้อนพื้นที่เกาะเตียวหยู/เซ็งกะกุที่กำลังเป็นข้อพิพาทกับญี่ปุ่น สร้างความไม่พอใจให้ประเทศเพื่อนบ้านอย่างมาก โดยเฉพาะญี่ปุ่นและเกาหลีใต้  กรณีนี้ผลักดันให้สองประเทศนี้ รวมทั้งสหรัฐอเมริกาและออสเตรเลีย ท้าทายกฎใหม่ที่ปักกิ่งบังคับใช้ ด้วยการบินเข้าไปในเขต ADIZ ที่จีนประกาศ โดยไม่รายงานแผนการบินต่อจีน หรือไม่แสดงตนพิสูจน์ฝ่ายตามขั้นตอนปกติ แหล่งข่าวของจีนอ้างเหตุผลในเชิงแก้ต่างว่า ทุกประเทศมีสิทธิ์ประกาศ ADIZ  ดังที่ญี่ปุ่นเองก็เคยประกาศเขต ADIZ ในพื้นที่เดียวกันเมื่อกว่าสี่สิบปีก่อน อีกทั้งสหรัฐอเมริกาและประเทศอื่นๆ อีกประมาณยี่สิบประเทศก็มีการประกาศเขตแบบเดียวกันหลายเขต ซึ่งรัฐอื่นๆ ก็ยอมรับ ยิ่งกว่านั้น ความเคลื่อนไหวของจีนครั้งนี้ถือเป็นการป้องกันตัว ¹ และเป็นการตอบโต้ต่อคำข่มขู่ของนักการเมืองญี่ปุ่น ² ว่าจะยิงอากาศยานไร้คนขับ (drone) ที่บินเหนือพื้นที่น่านฟ้าของญี่ปุ่น

ในอีกด้านหนึ่ง ผู้สันทัดกรณีบางราย รวมทั้งนายจอห์น แคร์รี รัฐมนตรีกระทรวงต่างประเทศและนายชัค เฮเกล รัฐมนตรีกระทรวงกลาโหมของสหรัฐฯ มีปฏิกิริยาตอบโต้ความเคลื่อนไหวล่าสุดของจีน ด้วยการกล่าวหาว่าจีนพยายามเปลี่ยนแปลงสถานภาพในภูมิภาค ³ ด้วยการขยายข้อโต้เถียงขึ้นไปสู่พื้นที่ทางอากาศนอกเหนือจากพื้นที่ทางทะเล ที่สร้างความร้าวฉานระหว่างจีนกับญี่ปุ่นมานานแล้ว เดิมพันในข้อพิพาททางทะเลนี้ประกอบด้วยอำนาจอธิปไตย การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทั้งที่มีชีวิตและไม่มีชีวิตในมหาสมุทร การเข้าถึงร่องเดินเรือสำคัญในการคมนาคมของรัฐที่อ้างสิทธิ์และผู้ใช้มหาสมุทรรายอื่น ๆ  สำหรับประเทศมหาอำนาจ มันยังหมายถึงการแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์เพื่อการเป็นผู้นำในภูมิภาค นอกจากนี้ ในสายตาของประเทศจีน มันยังหมายถึงการได้รับการชดเชยจากเหตุการณ์เลวร้ายในประวัติศาสตร์ด้วย  ในอีกด้านหนึ่ง การพยายามอ้างเขตอำนาจเพียงฝ่ายเดียวในน่านฟ้าเหนือหมู่เกาะและน่านน้ำที่กำลังเป็นข้อพิพาท น่าจะสร้างฉนวนแห่งการพิพาทใหม่ขึ้นมาอีก ซึ่งนักวิเคราะห์ก็แลเห็นว่า การคุกคามเสรีภาพของการบินมีความสำคัญไม่น้อยกว่าการอ้างเขตอำนาจทางทะเลแบบตีขลุมที่คุกคามเสรีภาพในการเดินเรือเช่นกัน

เสรีภาพในการเดินเรือเป็นสิ่งที่สหรัฐอเมริกาเคยระบุมานานแล้วว่า เป็นผลประโยชน์หลักของตนในทะเลจีนใต้ และประเด็นนี้ยิ่งถูกเน้นให้เห็นความสำคัญมากขึ้นจากกรณีเมื่อวันที่ 5 ธันวาคม เมื่อเรือของจีนแล่นเข้าไปใกล้เรือลาดตระเวนติดอาวุธนำวิถี USS Cowpens ซึ่งจีนกล่าวหาว่ามาสะกดรอยตามเรือบรรทุกเครื่องบินลำใหม่ของตน (เรือเหลียวหนิง) ที่ออกปฏิบัติการในทะเลจีนใต้ นายเฮเกล รัฐมนตรีกระทรวงกลาโหมสหรัฐฯ กล่าวหาว่า การกระทำของจีน “ไร้ความรับผิดชอบ” และกล่าวว่า เหตุการณ์นี้อาจจุดชนวนให้เกิด “การคาดคำนวณผิดในท้ายที่สุด”   ปัญหาประการหนึ่งก็คือ ในบรรดาประเด็นปัญหาที่ยังไม่ได้รับการคลี่คลายในอนุสัญญาว่าด้วยกฎหมายทะเลก็คือ การตีความข้อกำหนดเกี่ยวกับสิทธิของรัฐต่างๆ ในการปฏิบัติการทางทหารในท้องทะเล ซึ่งจีนกับสหรัฐฯ ดำเนินนโยบายที่ขัดแย้งกันในเรื่องนี้  กรณีกระทบกระทั่งครั้งนี้เป็นอีกหลักฐานหนึ่งที่ชี้ให้เห็นแนวโน้มของสองมหาอำนาจที่จะท้าทายปฏิบัติการ
ละการแสดงแสนยานุภาพทางทหารของกันและกัน และเป็นประเด็นที่จะแก้ไขได้ด้วยการเจรจาทวิภาคีระหว่างสองฝ่ายเท่านั้น

สำหรับเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่อยู่ใกล้ชิดยิ่งกว่า หลังจากจีนประกาศเขต ADIZ เหนือทะเลจีนตะวันออกแล้ว ก็มีการคาดคะเนว่า จีนอาจคิดที่จะประกาศเขต ADIZ เหนือทะเลจีนใต้ด้วย ทว่านาย Wu Shicun ⁴ ประธานสถาบัน National Institute for South China Sea Studies ซึ่งตั้งอยู่ในมณฑลไหหลำ แย้งว่า การประกาศเขต ADIZ เหนือทะเลจีนใต้เป็นสิ่งที่ไม่สามารถทำได้ สืบเนื่องจากมันครอบคลุมพื้นที่กว้างกว่ากันมาก จีนยังขาดการเตรียมการทางกฎหมายและทางเทคนิคในการทำเช่นนั้น  จีนเองก็ยังไม่ได้สร้างความกระจ่างเกี่ยวกับการอ้างสิทธิ์ทางกฎหมายเหนือพื้นที่เส้นประ 9 เส้น อีกทั้งยังส่งผลกระทบต่อรัฐที่กำลังมีข้อพิพาทกับรัฐต่างๆ และปฏิกิริยาของรัฐเหล่านี้ อาจส่งผลลบต่อเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์อื่นๆ ของจีนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ นาย Wu Shicun ยังกล่าวหาด้วยว่า กลุ่มสื่อตะวันตกที่ไร้จรรยาบรรณพากันฉกฉวยประโยชน์จากการสร้างข่าวหวือหวาเกี่ยวกับประเด็น ADIZ และยิ่งกว่านั้นยังสร้างภาพให้จีนเป็นปิศาจร้าย โดยเผยแพร่ข้ออ้างที่ไม่มีมูลว่า จีนจะทำอย่างเดียวกันในทะเลจีนใต้  จุดยืนของเขาคือ พยายามแยกแยะความแตกต่างระหว่างท่าทีของจีนที่มีต่อญี่ปุ่นในทะเลจีนตะวันออก กับท่าทีของจีนที่มีต่อกลุ่มประเทศอาเซียนในทะเลจีนใต้

อย่างไรก็ตาม ในปีนี้เอง จีนก็ประกาศว่า จะผลักดันนโยบายของสภาประชาชนมณฑลไหหลำที่กำหนดให้ “ชาวประมงต่างชาติ” ที่ทำการประมงภายในพื้นที่หมู่เกาะสแปรตลีย์หรือพาราเซลที่กำลังมีข้อพิพาท ต้องขอใบอนุญาตจากจีนในการทำประมงหรือทำการสำรวจในพื้นที่ภายใน “เขตอำนาจ” ของมณฑลไหหลำ ซึ่งกินพื้นที่ถึงประมาณสองในสามของมหาสมุทร อันที่จริง จีนเคยประกาศคล้ายกันแต่มีเนื้อหาเข้มข้นกว่านี้มาแล้วในปลายปี ค.ศ. 2012 เมื่อจีนยืนยันว่า จะส่งเจ้าหน้าที่ขึ้นเรือและตรวจสอบเรือประมงต่างชาติทุกลำ อีกทั้งมีรายงานอื่นๆ อ้างว่า คำประกาศครั้งล่าสุดนี้ เป็นแค่การประกาศซ้ำตามกฎหมายที่ออกมานานถึงสามสิบปีแล้ว ⁵ นางเจน ซากี โฆษกกระทรวงต่างประเทศสหรัฐฯ กล่าวว่า การเคลื่อนไหวของจีนครั้งล่าสุดในการจำกัดกิจกรรมการประมงของประเทศอื่นๆ ในพื้นที่ภายใต้ข้อพิพาทของทะเลจีนใต้เป็น “การกระทำที่ยั่วยุและมีแนวโน้มที่จะเป็นอันตราย” ⁶

หากพิจารณาในเชิงวัตถุวิสัยแล้ว ข้อกำหนดที่มณฑลไหหลำประกาศเป็นสิ่งที่เกือบเป็นไปไม่ได้ในทางปฏิบัติเมื่อคำนึงถึงความเสี่ยงต่างๆ  เนื่องจากไม่ได้มีเพียงแค่กองทัพจีนเท่านั้น แต่มีกองทัพของอีกอย่างน้อยสี่ประเทศที่ปฏิบัติการอยู่ในพื้นที่นี้ และหากจีนปฏิบัติตามคำประกาศจริง ก็จะยิ่งเพิ่มข้อกล่าวหาที่มีต่อจีนว่าจงใจละเมิดพันธกรณีในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS)  ฟิลิปปินส์เองนั้น ก็มุ่งหวังที่จะป้องกันไม่ให้มีการจำกัดสิทธิในการประมงเช่นนี้เมื่อยื่นฟ้องร้องจีนอย่างเป็นทางการต่อศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (ITLOS) หากจีนนำมาตรการส่งเจ้าหน้าที่ขึ้นเรือหรือมาตรการอื่นๆ มาใช้ปฏิบัติเพื่อขัดขวางการทำประมงตามปกติของรัฐชายฝั่งแม้ในเขตเศรษฐกิจจำเพาะของจีนก็ตาม ก็จะกลายเป็นหลักฐานสนับสนุนความสมเหตุสมผลและความสำคัญของข้อร้องเรียนของฟิลิปปินส์ทันที

นอกจากมุ่งเน้นการใช้ยุทธศาสตร์เชิงกฎหมายในขณะนี้แล้ว ประเทศฟิลิปปินส์ยังเลือกวางตัวอย่างฉลาดด้วยการไม่แสดงปฏิกิริยารุนแรงเกินไป และร้องขอความชัดเจนจากจีนเกี่ยวกับความหมายของมาตรการใหม่แทน ขณะเดียวกัน ชาวประมงเวียดนามก็ยังทำการประมงต่อไปในหมู่เกาะพาราเซล ⁷  ถึงแม้มีรายงานเกี่ยวกับการกระทบกระทั่งกันครั้งหนึ่ง ⁸ เมื่อเจ้าหน้าที่จีนสั่งหยุดเรือประมงลำหนึ่งและยึดสัตว์ทะเลที่จับได้ไป

ในขณะที่ข้อวิวาทะเกี่ยวกับ ADIZ ขยายวงอย่างรวดเร็วและเผ็ดร้อน  อีกทั้งหลายประเทศที่ได้รับผลกระทบกำลังหาทางตอบโต้ต่อข้อบังคับว่าด้วยการประมงของจีน ก็มีรายงาน “ลึกลับ” โผล่ออกมาว่า จีนเตรียมการที่จะบุกเกาะเปกาซา (จงเย่ว์) (Pag-asa/Zhongye) ที่ฟิลิปปินส์ยึดครองอยู่ภายในปี ค.ศ. 2014  รายงานชิ้นนี้ตีพิมพ์ในนิตยสารของจีนชื่อ Qianzhan เมื่อวันที่ 13 มกราคม และบทคัดย่อของรายงานได้รับการตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ China Daily Mail ภายใต้พาดหัวข่าวว่า “จีนกับฟิลิปปินส์: เหตุผลที่สงครามชิงเกาะจงเย่ว์ (เปกาซา) คงหลีกเลี่ยงไม่ได้” ⁹  จนกระทั่งวันนี้ก็ยังไม่มีการยืนยันจากแหล่งข่าวที่เป็นทางการของจีนว่า รายงานนี้เป็นเรื่องจริง  ส่วนนักวิเคราะห์จีนหลายรายวิพากษ์วิจารณ์ท่าทีในรายงานนี้ และมีบ้างที่กล่าวเป็นนัยว่า นี่คือโฆษณาชวนเชื่อในทางร้ายของใครบางคนที่ต้องการสร้างภาพจีนให้เป็นปิศาจอีกครั้ง

การข่มขู่ฟิลิปปินส์อาจเป็นเรื่องที่เข้าใจได้เมื่อพิจารณาในบริบทของช่วงเวลาก่อนถึงเดือนมีนาคมศกนี้ ซึ่งคดีที่ฟิลิปปินส์ยื่นฟ้องร้องความถูกต้องตามกฎหมายของเส้นประ 9 เส้นของจีน จะได้รับการไต่สวนครั้งแรกเบื้องหน้าคณะอนุญาโตตุลาการของ ITLOS  สันนิษฐานได้ว่า จีนมองว่าคดีนี้มีศักยภาพที่จะทำลายความชอบธรรมของการอ้างสิทธิ์เหนือดินแดนและพื้นที่ทางทะเลของจีน กระทั่งจีนคิดจะหันไปใช้มาตรการล่อแหลมดังเช่นการทำสงครามโดยยอมแลกกับการละทิ้งปทัสถานระหว่างประเทศและคำปฏิญาณว่าจะดำเนินการด้วยวิถีทางทางการเมือง-การทูต  อย่างไรก็ตาม เนื่องจากการปฏิบัติตามคำข่มขู่ที่จะใช้ความรุนแรงย่อมหมายถึงการสูญเสียชีวิต (ซึ่งฝ่ายฟิลิปปินส์น่าจะสูญเสียมากกว่า เมื่อคำนึงถึงกำลังรบที่แตกต่างกันมาก) และการเปลี่ยนแปลงสถานภาพในภูมิภาค  หากจีนละเมิดข้อตกลงที่สร้างความเชื่อมั่นระหว่างจีนกับอาเซียนหลายฉบับลงอย่างสิ้นเชิง ต้นทุนทางการเมืองที่จีนจะสูญเสียความผูกพันกับอาเซียนน่าจะสูงเกินไป กระทั่งผู้สันทัดกรณีหลายคน รวมทั้งนักวิเคราะห์ผู้เชี่ยวชาญอย่าง Carl Thayer ก็ดูเบารายงานชิ้นนี้ว่าเป็นแค่ “การทำกร่าง” เท่านั้น ¹⁰

นอกจากการทำกร่างแล้ว การยืนยันอำนาจอธิปไตยของจีนในระยะหลัง รวมทั้งการขยายผลประโยชน์ทางยุทธศาสตร์ของตนเองเพิ่มขึ้น ดูเหมือนมีเป้าหมายที่ต้องการให้รัฐต่าง ๆ ภายในภูมิภาคนี้ไปจนถึงรัฐนอกภูมิภาคอื่นๆ ยอมรับความจริงใหม่ที่ว่า จีนคือมหาอำนาจเอเชียตะวันออก และเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นพื้นที่หลังบ้านเชิงยุทธศาสตร์ของตน  แม้จะส่งผลเสียทางอ้อมให้จีนมีภาพพจน์ว่า ต้องการเรียกร้องดินแดนในประวัติศาสตร์คืนและต้องการครองความเป็นใหญ่ก็ตาม  แต่การกระทำของจีนในระยะหลังนี้จะช่วยให้จีนได้รับการยอมรับและการรับรองว่าเป็นมหาอำนาจจากอาเซียน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ออสเตรเลียและสหรัฐอเมริกา รวมทั้งจากประเทศอื่นๆ หรือไม่  การกระทำของจีนจะช่วยสร้างความเชื่อมั่นในอนาคตที่จีนจะแสดงบทบาทผู้นำที่มีความรับผิดชอบ พร้อมที่จะมีความยับยั้งชั่งใจและคำนึงถึงความรู้สึกอ่อนไหวทั้งของประเทศเพื่อนบ้านที่เล็กกว่าและมหาอำนาจที่เท่าเทียมกันหรือไม่ หรือว่าการกระทำของจีน ไม่ว่าจะเป็นการป้องกันตัวในทัศนะของจีนหรือยั่วยุในสายตาของประเทศอื่น อาจนำไปสู่ผลลัพธ์ที่จีนเองก็หวั่นกลัวมากที่สุด นั่นคือการขยายบทบาทการทหารในเชิงรุกของญี่ปุ่นและนโยบายปิดล้อมทางการทหารอย่างเต็มที่ของสหรัฐฯ

ผลลัพธ์เช่นนี้ แม้อาจเป็นสิ่งที่ยอมรับได้สำหรับบางประเทศในอาเซียน แต่ไม่เป็นคุณประโยชน์ต่อเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หรืออาเซียนเลย อีกทั้งยังอาจส่งผลเสียต่อความพยายามหลายทศวรรษที่จะสร้างสถาปัตยกรรมความมั่นคงแห่งภูมิภาคบนหลักการของความมั่นคงที่เกิดจากความร่วมมือและพหุภาคีที่เปิดกว้าง หรือมันอาจทำลายความก้าวหน้าทั้งหมดลงอย่างแก้ไขกลับกลายไม่ได้  ความเสี่ยงของการเผชิญหน้าทางทหารที่เพิ่มมากขึ้นเป็นการบ่อนเซาะรากฐานของอาเซียน+3 ซึ่งความร่วมมือระหว่างจีนกับญี่ปุ่นเป็นส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการขับเคลื่อนพลวัตทางเศรษฐกิจต่อไปข้างหน้า  รวมทั้งการประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออก ซึ่งมีความท้าทายในการพัฒนาหาวิธีการใหม่ๆ เพื่อสร้างความเป็นกลุ่มผู้นำเชิงยุทธศาสตร์ให้แก่ภูมิภาคเอเชียตะวันออก ก็ยังเป็นเป้าหมายที่ต้องฝ่าฟันให้บรรลุถึง

อาเซียนเองไม่สามารถมองข้ามพัฒนาการใหม่ๆ เหล่านี้ และเอาแต่มุ่งเน้นโครงการสร้างประชาคมของตนเองเท่านั้น ถึงแม้หมุดหมายปี 2015 ใกล้เข้ามาอย่างรวดเร็วแล้วก็ตาม การผลักดันอย่างแข็งขันเพื่อการรวมตัวกันในระดับภูมิภาคซึ่งมีปี 2015 เป็นสัญลักษณ์นั้น จะไม่มีทางประสบความรุ่งโรจน์ได้เลย หากการชิงดีชิงเด่นของมหาอำนาจก่อให้เกิดการแบ่งขั้วและแตกแยกในหมู่รัฐสมาชิกอาเซียน

ในทะเลจีนใต้ การปรึกษาหารือที่เดินหน้าไปอย่างเชื่องช้าเพื่อสร้างระเบียบปฏิบัติภายในภูมิภาคที่มีผลผูกมัดตามกฎหมายจะกลายเป็นความเหลวเปล่า หากสภาพการณ์ที่เป็นอยู่ในปัจจุบันขยายกลายเป็นการแข่งขันเพื่อแสวงหาอำนาจควบคุมทางการทหารหรืออำนาจปกครองเหนือพื้นที่ทางทะเลหรืออากาศที่กว้างขึ้นๆ  นโยบายการทูตของประเทศอำนาจปานกลาง (Middle Power Diplomacy) จะหมดความสำคัญลงไปเรื่อยๆ หากกลไกกองทัพ-อุตสาหกรรมเร่งเครื่องขึ้นมาเต็มที่ และมีอันตรายที่ยิ่งใหญ่กว่านี้ซุ่มซ่อนรออยู่ หากการแข่งขันด้านอาวุธของประเทศมหาอำนาจจุดชนวนให้มีการใช้จ่ายด้านการป้องกันประเทศสูงขึ้นในกลุ่มประเทศเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ทั้งนี้ เพราะหลายประเทศในกลุ่มนี้ก็มีข้อพิพาทขัดแย้งกับประเทศเพื่อนบ้านอยู่แล้ว  ความไม่มั่นคงและความร้ายแรงของภาวะหวาดระแวงด้านความมั่นคง (security dilemma) สามารถยกระดับขึ้นเรื่อย ๆ ภายใต้ผลพวงดังกล่าว

การแข่งขันเชิงยุทธศาสตร์ในหมู่ประเทศมหาอำนาจรังแต่จะทำให้สถานการณ์ยากลำบากมากขึ้นสำหรับอาเซียนและรัฐสมาชิก  อาเซียนสามารถทำอะไรได้บ้างหรือควรทำอย่างไรเกี่ยวกับเรื่องนี้ ดูประหนึ่งเป็นคำถามที่ยังไม่มีการถามกันอย่างจริงจัง