Nhiều cuộc tranh luận về Indonesia thời hậu Suharto tập trung vào câu hỏi về sự thay đổi thực sự trong hai thập kỷ kể từ khi kết thúc chủ nghĩa độc tài vào năm 1998. Trong khi một số người cho rằng giới đặc tuyển quyền lực được đào tạo dưới thời Suharto bây giờ chỉ đơn giản là chiếm đoạt các cơ quan dân chủ mới của Indonesia (Hadiz 2010), thì những người khác lại chỉ ra sự phức tạp về chính trị và thể chế của Indonesia (Tomsa 2017). Theo các cách khác nhau, bản chất của cuộc tranh luận này được phản ánh trong sự bàn bạc về vai trò của tổng thống đã thay đổi như thế nào. Có một sự đồng thuận rộng rãi rằng các tổng thống sau năm 1998 đã rất khác so với Suharto, nhưng sự đồng thuận chỉ kết thúc ở điểm này. Vấn đề là, các đời tổng thống Indonesia chính xác đã cai trị như thế nào kể từ khi Suharto sụp đổ, và điều đó nói với chúng ta điều gì về chất lượng của nền dân chủ Indonesia hai mươi năm sau khi được thừa nhận?
Trong bài viết này, tôi khẳng định rằng trong hai thập kỷ qua chế độ dân chủ của Suharto đã biến đổi thành một hệ thống của chủ nghĩa tổng thống liên minh, trong hệ thống này, người đứng đầu nhà nước cân bằng các tổ chức chính trị xã hội quan trọng của đất nước trong một liên minh rộng mở nhưng phức hợp. Ngược lại với các tài liệu hiện có về chủ nghĩa tổng thống liên minh, tôi cho rằng không chỉ mỗi các đảng quốc hội là một phần của liên minh này. Mà là, các liên minh tổng thống của Indonesia bao gồm các nhóm quyền lực như bộ máy hành chính, quân đội; cảnh sát; các nhóm Hồi giáo; các đầu sỏ chính trị; và các chính quyền địa phương. Các tổng thống Indonesia,đặc biệt là những tổn thống lên nắm quyền sau những sửa đổi về hiến pháp năm 2002, đã quản lý các lực lượng này trong khuôn khổ của nền dân chủ hiện có, một nền dân chủ của thời hậu độc tài nhưng vẫn còn thiếu hiệu quả, các vị tổng thống đã cẩn thận cân bằng các lực lượng chống đối lẫn nhau; những lực lượng này đều được khen thưởng nếu trung thành và bị trừng phạt nếu như chống đối. Tôi cho rằng, điều này làm cho các liên minh không chỉ khác chế độ liên minh theo kiểu bắt buộc một cách độc đoán và chủ yếu là liên minh giữa các những người đặc tuyển dưới thời Suharto, mà còn tương phản với quan điểm của Slater về các-ten tổng thống (2018) và với quan điểm của Tomsa (2017) về các tổng thống như là sự phản ứng lại hội đồng “những nhóm chiến lược” bên ngoài.
Xu hướng tổng thống liên minh và “những liên minh” theo kiểu thân hữu thời Suharto
Trong các tranh luận khoa học chính trị, khái niệm chủ nghĩa tổng thống liên minh đã được phát triển để giải thích sự ổn định của các hệ thống tổng thống vận hành trong bối cảnh đa đảng. Không đồng ý với các giả định truyền thống cho rằng các hệ thống tổng thống đa đảng vốn không ổn định, Chaisty, Cheeseman và Power (2014) nhận thấy rằng các tổng thống sử dụng một số kỹ thuật của chủ nghĩa tổng thống liên minh để có thể đạt được sự ổn định đáng kể trong chính phủ. Cụ thể là, các tổng thống sử dụng năm công cụ chính: quyền lực nội các; sức mạnh ngân sách; quyền lực của các thành viên đối với đảng của mình; quyền lập pháp; và trao đổi các đặc quyền. Trong khái niệm này, những người nhận được sự bảo trợ của tổng thống chủ yếu là các đảng chính trị có đại diện trong cơ quan lập pháp.
Trong khi chủ nghĩa tổng thống liên minh được phát triển là vì các nền dân chủ đa đảng, thì cũng có một điều quan trọng cần lưu ý là ngay cả trong các chế độ tự trị với các hệ thống đảng bá chủ, các tổng thống thường phải xây dựng và duy trì các liên minh để cai trị một cách hiệu quả. Trong trường hợp của Suharto, ông thu xếp các liên minh như quân đội và bộ máy hành chính (hai liên minh này có đại diện của mình trong đảng chính phủ Golkar và được gọi tương ứng là “con đường A” và “con đường B”); các nhà kỹ trị; các thường dân Golkar khác (“con đường G”); và về sau, các tổ chức Hồi giáo. Rõ ràng, có những khác biệt cơ bản giữa liên minh của Suharto và các liên minh tổng thống theo hướng dân chủ. Ví dụ, vị trí thống trị của Suharto trong chế độ đảng bá chủ của mình là điều không bao giờ được nghi ngờ và lực lượng cưỡng chế khổng lồ của ông đã đe dọa để ép buộc thành viên của các liên minh phải phục tùng.
“Liên minh” của Suharto còn khác ở chỗ sự tiếp cận các quỹ nhà nước và các nguồn tài nguyên của ông là mang tính cá nhân và tuyệt đối. Nắm quyền cao nhất trong kim tự tháp quyền lực theo kiểu thân hữu này, ông ban phần thưởng cho các thành viên trong liên minh của mình để đảm bảo rằng họ cảm thấy mang ơn ông một cách trực tiếp. Mặc dù Suharto duy trì hệ thống này trong khoảng ba thập kỷ, nhưng sự liên minh trong chế độ đó đã tan rã khi các bối cảnh tạo điều kiện cho mối liên minh đó không còn tồn tại. Cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997 đã làm khô dầu các bộ máy bảo trợ cho Suharto; tình trạng bất ổn leo thang vượt quá khả năng cưỡng chế của ông; tuổi tác và sức khỏe giảm sút đã phá hủy danh tiếng của ông như là nhà lãnh đạo bất bại của Indonesia. Vào tháng 5 năm 1998, chế độ Suharto sụp đổ.
Chủ nghĩa tổng thống trong thời kì chuyển giao: Habibie, Wahid, Megawati
Từ thời điểm Suharto sụp đổ đến năm 2004, chủ nghĩa tổng thống ở Indonesia ở thời kì chuyển giao. Các liên minh thân hữu theo kiểu bị cưỡng chế của Suharto đi vào lịch sử, nhưng những người kế nhiệm ông phải vật lộn để tìm ra sự thay thế khả thi theo hướng dân chủ. Điều này một phần là do quá trình sửa đổi hiến pháp chậm, quá trình này được đàm phán từ năm 1998 đến năm 2002 và chỉ đi vào hoạt động một cách đầy đủ vào năm 2004. Điều này có nghĩa là tổng thống BJ Habibie (1998-99), Abdurrahman Wahid (1999-2001) và Megawati Sukarnoputri ( 2001-2004) lãnh đạo đất nước trong một bầu không khí khá là bất ổn. Và mặc dù tất cả họ đều nhận thấy sự cần thiết phải xây dựng các liên minh để ổn định sự lãnh đạo của mình, thì mỗi người xây dựng các mối liên minh trong những hoàn cảnh rất khác nhau.
Ví dụ, Habibie được đưa lên vị trí tổng thống chỉ vì ông từng là cấp phó của Suharto. Ông thiếu sự hỗ trợ chính trị lâu dài từ các lực lượng lớn, và ông chỉ có thể bám lấy quyền lực nhờ vào việc ông tự xác định mình là vị tổng thống của giai đoạn chuyển giao. Chính với cách hiểu đó mà quân đội, đảng phái chính trị, các tổ chức Hồi giáo và bộ máy hành chính đã cùng với Habibie bước vào một liên minh mang tính chuyển giao bị bó hẹp và điều này cho phép ông đẩy nhanh chương trình dân chủ hóa. Nhưng khi ông tuyên bố ý định tái tranh cử tổng thống vào năm 1999, thì liên minh chuyển tiếp tan rã và Habibie bị buộc từ chức.
Wahid thay thế Habibie, Wahid được bầu gián tiếp qua Hội đồng Tư vấn Nhân dân. Ông là tổng thống đầu tiên đem lại một cách hiểu rằng rằng bối cảnh dân chủ mới đòi hỏi những hình thức xây dựng liên minh hiện đại hơn, và ít nhất, phần nào đó, ông đã chuyển sang xu hướng tổng thống liên minh. Ông tạo ra một liên minh rộng lớn gồm các đảng (và quân đội) để giúp mình trúng cử, dùng lời hứa về phần thưởng và về chia sẻ quyền lực. Nhưng đối với Wahid, sự cần thiết của các liên minh tổng thống chỉ được mở rộng đến việc tạo ra các liên minh, chứ không phải là duy trì các liên minh đó. Sau khi được bầu, Wahid quay lưng lại với các đối tác của mình, những người này cuối cùng đã luận tội ông ta vào tháng 7 năm 2001. Di sản của việc Wahid bị loại bỏ để lại cho chính quyền tổng thống của Indonesia không phải là nói quá: nó đã thuyết phục người kế nhiệm của ông ta rằng nếu họ muốn bảo vệ mình khỏi mối đe dọa bị luận tội, họ phải nuôi dưỡng các liên minh rộng lớn trong suốt thời gian lãnh đạo chính phủ của mình.
Megawati, người đã chiếm được vị trí của Wahid sau khi Wahid bị luận tội, chứng minh rằng bà đã học được một số bài học này. Khẳng định một cách rộng rãi khái niệm về chủ nghĩa tổng thống liên minh, bà đã xây dựng một liên minh đa đảng và duy trì liên minh đó trong nội các xuyên suốt nhiệm kỳ của mình. Nhưng có hai vấn đề khiến Megawati không hiểu đầy đủ và không thực hiện đầy đủ các yêu cầu của xu hướng tổng thống. Lúc đầu, để thuyết phục Phó Tổng thống Megawati thay thế Wahid, đại đa số các đảng phái chính trị và các nhà lãnh đạo đã cam kết sẽ không gây khó dễ cho bà cho đến hết nhiệm kỳ của bà. Về cơ bản, điều này đã giải thoát Megawati khỏi những mối đe dọa về sự luận tội vốn có thể dự đoán được một cách hệ thống.
Hơn nữa, bà tin rằng thành viên trong chính phủ của bà mang trong mình cái nghĩa vụ là có lòng trung thành mang tính cá nhân đối với bà – trung thành ngay cả khi bà hết nhiệm kì. Khi bộ trưởng Yudyohono quyết định chống lại bà vào năm 2004, bà coi đó là một hành vi xúc phạm cá nhân. Bên cạnh việc phản ánh ý thức lâu dài về đặc quyền đặc lợi của mình, sự kiện này nhấn mạnh sự thiếu hiểu biết của bà rằng chủ nghĩa tổng thống liên minh đòi hỏi sự phối hợp thường xuyên và sự quản lý.
Chủ nghĩa tổng thống liên minh mở rộng: Yudhoyono và Jokowi
Năm 2004 là một bước ngoặt trong chính trường Indonesia, bao gồm cả bước ngoặt trong cách thức quyền lực tổng thống được vận hành. Nhiều sửa đổi hiến pháp được thông qua vào năm 2002 và có hiệu lực ngay trong năm đó, kể cả quy định chi phối các cuộc bầu cử tổng thống trực tiếp. Cùng với sự sửa đổi hiến pháp đó là các điều luật mới, đó là những điều luật đặt ra yêu cầu cho các cuộc luận tội tổng thống cao hơn nhiều so với thời Wahid. Và mặc dù quốc hội được quy định là có thẩm quyền cao hơn, nhưng kết quả tổng thể của các sửa đổi là một lợi ích trần (net gain) của quyền lực tổng thống.
Nhưng phần nào đó mâu thuẫn, đây không phải là cách mà các đời tổng thống hậu 2004 nhận ra. Thật vậy, cả Yudhoyono và Jokowi không chỉ bắt đầu thực hiện một cách đầy đủ chủ nghĩa tổng thống liên minh, đem đến cho các đảng các phần thưởng và các vị trí để bảo vệ mình khỏi mối đe dọa bị luận tội (hiện nay là ít hơn nhiều). Hơn thế nữa, các vị tổng thống này mở rộng phạm vi của chủ nghĩa tổng thống liên minh để đặt một loạt các “nhóm chiến lược” (dùng thuật ngữ của Tomsa) vào vị trí như là những thành viên không thể tách rời trong các khối liên minh của mình. Nói cách khác, các lực lượng như quân đội; cảnh sát; các nhóm Hồi giáo; các đầu sỏ chính trị; và chính quyền địa phương bây giờ không còn chỉ là các công cụ của chế độ giống như dưới thời Suharto hay không còn là các nhóm lợi ích có tầm ảnh hưởng lớn như ở các chính quyền ở giai đoạn chuyển tiếp thời hậu Suharto. Thay vào đó, các lực lượng này có được vị trí giống như là vị trí của các đảng, tức là trở thành các đối tác liên minh của tổng thống đương nhiệm.
Yudhoyono, về phần mình, có cách hiểu cởi mở hơn về nghĩa rộng của chủ nghĩa tổng thống liên minh. Cả trong các cuộc phỏng vấn và trong các tác phẩm của ông, ông bày tỏ sự thất vọng lớn về những hạn chế trong quyền hạn tổng thống của mình. Từ chối cho rằng Indonesia đã có một hệ thống tổng thống, ông đặt chính trị của đất nước ở đâu đó giữa bán tổng thống và bán quốc hội (Aspinall, Mietzner và Tomsa 2015). Thường gợi lên những ký ức về cuộc luận tội của Wahid, ông đề nghị các tổng thống Indonesia cần xây dựng các liên minh rộng lớn để đảm bảo sự cai trị của họ. Để tránh sự hỗn loạn (kegaduhan), tất cả các lực lượng lớn – và không chỉ là các đảng – cần phải được thỏa hiệp.
Trong thực tế, Yudhoyono đã tập hợp các lực lượng này vào liên minh của mình bằng cách bảo vệ lợi ích cốt lõi của họ từ đó đổi lấy sự hỗ trợ chính trị của họ. Ví dụ, ông đã trì hoãn cải cách quân sự (khá là trái ngược với Habibie, Wahid và Megawati, những người mà dưới thời của mình đã tiến hành những bước tiến vĩ mô trong quá trình phi chính trị hóa nền quân sự). Ông cũng chấm dứt dự luật cải cách hành chính sau khi bị bộ máy hành chính này đe dọa là sẽ tiến hành một “cuộc cách mạng” nếu dự luật đó được thông qua. Ông chịu áp lực của các nhóm Hồi giáo trong việc xác định một giáo phái Hồi giáo là dị giáo, và ông tiếp tục gia tăng ảnh hưởng của các đầu sỏ chính trị lên hệ thống chính trị bằng cách tháo dỡ hệ thống tài chính công vốn đã yếu kém của đất nước.
Khi Jokowi điều hành chiến dịch năm 2014 trên một nền tảng là xóa bỏ liên minh theo xu hướng thỏa hiệp như vậy thì cuối cùng ông lại nhân rộng và củng cố thêm các liên minh này. Khởi đầu với một liên minh nhỏ trong quốc hội, ông đã xây dựng lên một liên minh siêu khổng lồ chỉ trong vòng hai năm đầu cầm quyền của mình bằng cách lôi kéo các đảng đối lập trước đây về phía ông. Ông tiếp tục mở rộng không gian chính trị cho quân đội, và sau cuộc vận động của những người Hồi giáo nhằm chống lại vị thống đốc người Thiên chúa-gốc Hoa ở Jakarta vào năm 2016, ông đã đưa được Hội đồng Bảo thủ Indonesia Ulama (MUI) vào liên minh tổng thống của mình. Ông cũng tìm kiếm sự hỗ trợ từ các đầu sỏ chính trị hàng đầu của đất nước và không từ chối ảnh hưởng của nhóm người này.
Nhưng điều quan trọng cần nhấn mạnh là các liên minh này – dù dưới thời Yudhoyono hay thời Jokowi – cũng không phải là các cartel hay hiệp hội của các thế lực phủ quyết. Thay vào đó, tốt nhất những nhóm này nên được hiểu là các tổ chức bảo vệ cho những lợi ích cạnh tranh nhau và những lợi ích này được tổng thống quản lý, cân bằng và điều đình. Trong tổ chức này, không có một nhóm đơn lẻ nào tự bản thân mình có toàn quyền phủ quyết; mặc dù sự thuận tình của nhóm này như Tsebelis (2002) định nghĩa, “là cần thiết để thay đổi một hiện trạng”. Trong chủ nghĩa tổng thống liên minh của Indonesia, những người đứng đầu nhà nước thường khiến cho các đối tác trong liên minh của mình chống lại nhau, đôi khi bằng cách ưu tiên lực lượng này hơn lực lượng khác; đe dọa xóa bỏ một lực lượng khỏi liên minh của mình và đưa vào một lực lượng bên ngoài; hoặc tổ chức các đối tác lớn trong nội bộ liên minh của mình chống lại các đối tác thiểu số.
Ví dụ về điều này bao gồm việc Jokowi quay sang quân đội để đối trọng với cảnh sát về quyết định gây tranh cãnh của ông vào năm 2015 là chấm dứt sự tiến cử cảnh sát trưởng; bao gồm sự tiếp cận của ông đối với Golkar vào năm 2016 sau khi đảng của ông, đảng PDIP của Megawati, đe dọa sẽ chấm dứt ủng hộ ông; và bao gồm cả sự kiện ông gần gũi hơn với một đảng Hồi giáo truyền thống (PPP) vào năm 2018 sau khi một đảng khác (PKB) cố gắng tống tiền ông bằng cách ra điều kiện hỗ trợ của mình là đưa người đứng đầu của đảng đó vào vị trí phó tổng thống của Jokowi trong cuộc bầu cử năm 2019.
Tại sao, sau đó, Yudhoyono và Jokowi lại tham gia vào chủ nghĩa tổng thống liên minh được định nghĩa một rộng rãi như vậy mặc cho các quyền lực hiến pháp đã được củng cố sau năm 2004, và điều này cho chúng ta biết gì về tình trạng dân chủ của Indonesia? Yudhoyono, về phần mình, thường nói về cuộc luận tội của Wahid như là số phận mà ông cố gắng tránh bằng cách xây dựng một liên minh rộng lớn. Các trợ lý của Jokowi, cũng như vậy, đã nhớ lại cú sốc mà ngài tổng thống mới đắc cử cảm thấy khi chỉ một vài ngày sau khi lên chức tổng thống, Megawati và những người khác đã gây sức ép với ông trong các cuộc họp nội các. Trong cả hai trường hợp, do đó, chính là sự dự đoán về các mối đe dọa tiềm năng, chứ không phải là các cảnh luận tội trong thực tế và mang tính hiện thực, đã khiến các tổng thống Indonesia phải xây dựng liên minh theo kiểu thỏa hiệp (accommodationist coalition-building).
Và mặc dù điều này đã làm cho nền dân chủ Indonesia ổn định hơn so với nhiều nước khác ở châu Á, thì chính điều đó cũng làm cho nước Indonesia trì trệ và dễ bị suy thoái. Với quá nhiều lực lượng có chỗ ngồi quanh bàn của tổng thống, các lợi ích ngành và nhóm có mức độ ảnh hưởng không cân xứng. Sự trớ trêu của điều này không phải là việc các nhóm quyền lực mạnh đã chủ động buộc các tổng thống phải thừa nhận vai trò bị giảm đi của mình, đó là vai trò của một người trung gian hơn là người ra quyết định được hiến pháp thừa nhận; mà là, chính các tổng thống sau năm 2004 của Indonesia đã từ bỏ quyền lực thực sự mang tính hiến pháp của mình để chống lại các mối đe dọa mà họ tin rằng họ có thể sẽ phải đối mặt hơn là những đe đọa mà họ thực sự đối mặt.
Marcus Mietzner
Khoa Thay đổi Chính trị và Xã hội, Trường Coral Bell về các sự vụ châu Á Thái Bình Dương, Đại học quốc gia Úc, Canberra.
*Từ tiếng Anh là “Coalitional Presidentialism”. Xu hướng tổng thống liên minh tồn tại khi đảng của vị tổng thống không chiếm ưu thế trong hạ viện và vị tổng thống đó tìm cách hình thành và duy trì các liên minh các đối tác ủng hộ mình một cách vững chắc. Đổi lại, các đối tác này thường được được giữ các vị trí trong nội các hay các vị trí điều hành khác. Theo https://www.politics.ox.ac.uk/materials/publications/15239/ccp-research-report.pdf (N.D)
Tài liệu tham khảo
Hadiz, Vedi. 2010. Localising Power in Post-Authoritarian Indonesia: A Southeast Asia Perspective. Stanford: Stanford University Press.
Tomsa, Dirk. 2017.”Regime Resilience and Presidential Politics in Indonesia”, Contemporary Politics,” Contemporary Politics, published online ( December 2017.
Chaisty, Paul, Nic Cheeseman and and Timothy Power. 2014. “Rethinking the ‘Presidentialism’ Debate: Conceptualizing Coalitional Politics in Cross-Regional Perspective,” Democratization 21 (1): 72-94.
Tsebelis, George. 2002. Veto Players: How Political Institutions Work. Princeton: Princeton University Press.