Titik Kuat dan Titik Lemah dari Kepemimpinan Thein Sein

Titik Kuat dan Titik Lemah dari Kepemimpinan Thein Sein

Ketidakmampuan untuk meramal perubahan

Tidak seorangpun yang dapat meramalkan berbagai perubahan yang terjadi pada saat ini di Myanmar. Bulan Maret 2011 menjadi akhir pemerintahan militer setelah berkuasa selama 23 tahun. Mantan Perdana Menteri Myanmar, Thein Sein, menjadi Presiden, dan pada tahun 2008, pemerintahan “sipil” berdasarkan konstitusi pun dimulai. Pemerintahan yang baru membawa berbagai reformasi di bidang politik dan ekonomi di dalam selang waktu yang singkat. Rekonsiliasi dengan pihak-pihak pro-demokrasi berjalan dengan lancar, dan pada tahun 2012 sebagian besar sanksi-sanksi yang dijatuhkan oleh negara-negara Barat terhadap Myanmar telah dihapuskan. Transformasi yang terjadi di Myanmar sangat mengagumkan dan mungkin akan memicu pertanyaan berikut : mengapa tidak seorangpun dapat memprediksi terjadinya perubahan-perubahan tersebut? ¹

Ada beberapa alasan dan di sini saya akan menjabarkan tiga di antaranya yang berkaitan dengan politik dalam negeri Myanmar. Alasan yang pertama, kebanyakan pengamat politik tidak dapat membayangkan Jenderal Than Shwe akan mundur dengan sendirinya dari politik Myanmar dengan sedemikian lancar. Semenjak 1992, Than Shwe menempati posisi yang paling tinggi di junta militer Myanmar dan ia diihat oleh banyak orang sebagai salah satu model dari diktator pada masa modern. Kenyataan sebenarnya di balik pemerintahan Than Shwe terselubung misteri. Apa yang sebenarnya ingin diperbuat diktator yang pendiam ini atas Myanmar? Ia sepertinya tidak punya perencanaan politik yang jelas dan sepertinya sangat terikat pada kekuasaan yang ia miliki. Pada tahun 2011 bahkan beredar rumor-rumor bahwa segera setelah transfer kekuasaan, Than Shwe akan mengendalikan politik dari belakang layar dengan memanipulasi pemerintahan yang baru melalui “DewanTinggi Negara” (State Supreme Council). Akan tetapi, belakangan terbukti bahwa rumor-rumor tersebut tidak benar dan Than Shwe sepertinya tidak memiliki pengaruh apapun terhadap pengambilan keputusan oleh Thein Sein.

Alasan yang kedua, bertentangan dengan harapan masyarakat umum, Presiden yang baru, Thein Sein adalah seorang pembaharu. Dia 12 tahun lebih muda dari Than Shwe, dan layaknya Than Shwe, Thein Sein juga merupakan seorang mantan jenderal. Di bawah pemerintahan Than Shwe, ia adalah sekertaris pertama dari State Peace and Development Council (SPDC, Dewan Perdamaian dan Pembangunan Negara – nama resmi dari rezim militer yang berkuasa di Myanmar sejak 1988) dan juga seorang perdana menteri dari rezim pemerintahan sebelumnya. Walaupun ia memang seorang yang cakap, tetap saja sulit bagi pengamat untuk membayangkan bahwa ia akan mengubah kebijakan-kebijakan junta militer secara mendasar setelah ia menjabat sebagai Presiden yang baru. Kebanyakan orang juga menduga bahwa Thein Sein akan mengundurkan diri dari kehidupan publik selama masa transisi menuju pemerintahan sipil karena penyakit jantung yang ia derita. Tetapi, pada kenyataannya, kepresidenan yang ia jalankan dan reformasi-reformasi beruntutan yang ia lakukan telah mencengangkan banyak orang di seluruh dunia. Oleh kebanyakan orang, Thein Sein dikenal sebagai tokoh yang sangat serius dan ia terlihat lebih bersih di dalam hal korupsi dibandingkan jenderal-jenderal sebelum ia berkuasa. Bahkan sebenarnya, berdasarkan atas sebuah laporan berita yang dimuat di majalah Time, ² sampai pada saat ini, dia tidak pernah menggunakan posisinya sebagai Perdana Menteri atau Presiden satu kalipun untuk membawa keuntungan terhadap daerah ia berasal.

Alasan yang terakhir, tidak seorangpun yang dapat memprediksi kalau National League for Democracy (Liga Nasional untuk Demokrasi, NLD) akan berkomitmen untuk bekerjasama dengan pemerintahan yang baru sampai pada level yang terlihat saat ini. Pada 29 April 2010, enam bulan sebelum berlangsungnya pemilihan umum pertama dalam 20 tahun terakhir, NLD menyerahkan Deklarasi Shwegondaing yang telah mereka rumuskan sebelumnya, kepada junta militer dan menuntut: 1) Pembebasan tanpa syarat atas semua tahanan politik, termasuk para pemimpin NLD; 2) Amandemen aturan-aturan dalam Konstitusi 2008 yang tidak sesuai dengan prinsip-prinsip demokrasi; 3) Penyelenggaraan pemilihan umum yang bebas dan adil di bawah pengawasan masyarakat internasional. Pada saat petisi ini diajukan banyak pengamat yang menilai bahwa tuntutan-tuntutan ini sembrono. Pemerintahan junta militer mengabaikan tuntutan-tuntutan tersebut dan tetap menyelenggarakan pemilihan sesuai rencana. Meskipun demikian, upaya-upaya pendekatan positif terhadap rekonsiliasi yang dilakukan Thein Sein tanpa henti dan kompromisasi Aung San Suu Kyi setelah pertemuan pertama mereka pada Agustus 2011, mendukung terwujudnya perdamaian di dalam selang waktu yang singkat setelah konfrontasi politik selama bertahun-tahun.

Sudah sangat jelas, transformasi yang berlangsung pada saat ini di Myanmar disebabkan oleh adanya kesepakatan di antara tokoh-tokoh pemerintah dan gerakan pro-demokrasi, pengaruh kuat yang dihasilkan dari kesepakatan tersebut, dan kepemimpinan yang kuat. Tetapi, transformasi ini seharusnya tidak dilihat sebagai kemenangan rakyat sipil. Seperti yang ditunjukkan dalam Revolusi Saffron (Saffron Revolution) ³ pada 2007 dan penanganan insiden tersebut oleh tentara militer, junta militer sebenarnya tidak perlu mengadakan konsesi. Kas pemerintah berada pada kondisi yang stabil berkat adanya ekspor gas alam. Dan dalam hal ini, transformasi tidak disebabkan oleh konflik di antara para elit politik. Tetapi, tentu saja tidak ada elit politik yang benar-benar monolitik dan ada perbedaan di antara para pemimpin, namun gambaran ini kurang menonjol dibanding gambaran tentang Myanmar sebagai negara yang kuat. Sebagai contoh adalah konflik-konflik di antara petugas-petugas militer di lapangan dan petugas-petugas yang menangani birokrasi inteligen. Tetapi, tetap saja konflik-konflik ini bukanlah pemicu transisi.

Salah satu karakteristik yang mendefinisikan transisi baru-baru ini adalah adanya pergeseran kekuasaan ke pemimpin dengan usia yang lebih muda. Ini membawa perubahan rezim dari puncak kekuasaan. Tetapi, dengan mempertimbangkan proses cepat naiknya Thein Sein ke kursi kepresidenan, bisa dikatakan sangatlah tidak mungkin kalau revolusi yang terjadi dengan cepat ini bersumber dari ide-ide pribadi Thein Sein. Bahkan Shwe Mann yang reformis, seorang juru bicara Pyithu Hluttaw (semacam DPR), yang sempat dianggap sebagai kandidat utama untuk kursi kepresidenan, tidak dapat dilihat sebagai hasil mendadak dari kondisi politik yang baru. Yang sepertinya terjadi adalah, hampir semua reformis-reformis pada saat ini mengikuti kepemimpinan Thein Sein dan menunjukkan sikap yang sama terhadap reformasi. Oleh karena itu, reformasi, sebagai salah satu dari beragam pilihan politik, mungkin muncul seraya transisi kekuasaan ke generasi yang lebih muda.

Harapan yang meninggi

Pada saat ini ada harapan yang tinggi terhadap Myanmar. Salah satunya berkaitan dengan demokratisasi Myanmar dan yang lainnya berkaitan dengan pertumbuhan ekonomi. Tapi, bertentangan dengan pengharapan tersebut, Myanmar dulunya merupakan target kritik dari negara-negara Barat. Pada tahun 1993, mantan presiden Amerika Serikat, Bill Clinton, memberikan pidato di depan perwakilan negara-negara anggota PBB berkaitan dengan perluasan demokrasi sebagai kebijakan politik luar negeri Amerika Serikat. Semenjak saat itu, Amerika sering diberitakan berkaitan dengan kritik terhadap negara-negara yang tidak menganut paham demokrasi. Pada masa pemerintahan Bush yang kedua, Myanmar sangat sering dicap sebagai “benteng tirani” (outpost of tyranny) dan sanksi-sanksi atas Myanmar diperketat secara bertahap. ⁴ Akan tetapi, bahkan 20 tahun setelah kudeta militer, pemerintahan junta militer Myanmar tidak sekalipun menunjukkan tanda-tanda akan runtuh. Sanksi-sanksi yang ditetapkan oleh Amerika dan Uni Eropa telah berhasil menahan pertumbuhan ekonomi Myanmar, tetapi, sanksi-sanksi tersebut tidak efektif dalam membawa demokratisasi.

Pemerintahan Amerika Serikat menyadari batas-batas dari sanksi-sanksi yang diterapkan atas Myanmar, dan pada tahun 2009, pemerintahan Obama mulai melakukan pemulihan hubungan politik dengan Myanmar. ⁵ Merupakan suatu kebetulan bahwa peralihan kebijakan politik Amerika dan Uni Eropa terhadap Myanmar terjadi pada saat yang sama dengan transisi kekuasaan di Myanmar. ⁶ Perlu ditekankan di sini, unsur ‘kebetulan’ ini sangat penting. Myanmar tidak menyia-nyiakan peluang yang ada, dan berhasil mempengaruhi dihapusnya hampir seluruh sanksi-sanksi yang dijatuhkan atas Myanmar di dalam rentang waktu dua tahun. Kenyataan bahwa Myanmar, sebuah negara kecil di Asia dapat mempengaruhi peralihan kebijakan politik luar negeri Amerika dan Uni Eropa di dalam waktu yang singkat merupakan hal yang luar biasa. Kesuksesan diplomatik ini tentu saja disebabkan oleh hasrat kuat Thein Sein atas reformasi. Akan tetapi tampilnya Aung San Suu Kyi di panggung internasional memiliki kontribusi yang lebih besar atas perubahan tersebut. Myanmar memiliki ekonomi dalam skala kecil dan sampai saat ini, tidak begitu terkait dengan ekonomi dunia. Kebijakan politik Amerika dan Eropa atas Myanmar di masa lalu sangat terkait dengan perlakuan pemerintah militer terhadap Aung San Suu Kyi.  Kebijakan politik tersebut biasanya diperketat setiap kali Aung San Suu Kyi ditempatkan dalam tahanan rumah. Untung saja diplomasi yang tidak adil ini sudah berganti haluan. Upaya-upaya seruan Aung San Suu Kyi untuk meniadakan berbagai sanksi ekonomi atas Myanmar terbukti efektif dan pada akhirnya membawa kesuksesan bagi diplomatik Myanmar. Saat pemilihan susulan pada April 2012, setelah terpilih dan diangkat sebagai anggota parlemen, Aung San Suu Kyi berkontribusi positif terhadap diplomasi Presiden Thein dan ia menjadi juru bicara untuk mengumumkan reformasi-reformasi dari pemerintahan yang baru. Pada saat yang bersamaan, kepresidenan berhasil untuk menjalin kesepakatan dengan Amerika Serikat yang baru-baru ini mengubah haluan kebijakan luar negeri atas wilayah Asia Pasifik.

Berbagai kesuksesan diplomatik ini telah membawa harapan besar baik secara domestik maupun internasional atas Myanmar. Tetapi, sepertinya harapan-harapan ini terlalu berlebihan. Untuk negara yang telah berada di bawah pemerintahan junta militer semenjak 1962, dan memiliki standar-standar ekonomi terendah di Asia Tenggara, akan sangat sulit bagi Myanmar untuk membangun suatu demokrasi yang stabil dan mencapai pertumbuhan ekonomi fantastis dengan mudah. Harapan masyarakat dunia terhadap pemilihan umum 2015 semakin berkembang walaupun sebenarnya masih terlalu cepat untuk memprediksi apa yang akan terjadi di dalam dua tahun. Bagimanapun, kalau kita melihat negara-negara yang menganut paham demokrasi lainnya di Asia Tenggara (Thailand, Filipina, Indonesia, dan Kamboja), dapat dilihat bahwa banyak di antara negara-negara tersebut yang menghadapi berbagai kesulitan di dalam proses demokrasitasi. Dengan pengecualian Kamboja, tiga negara lainnya secara relatif lebih liberal dibandingkan Myanmar dan kestabilan dalam negeri relatif tinggi sebelum demokratisasi berlangsung. Kita tidak dapat berharap bahwa Myanmar, yang mungkin dapat dikatakan terdiri atas barak-barak militer, dapat menjadi negara demokrasi dengan sangat mudah. Perkembangan politik bukanlah suatu proses yang sederhana. Oleh karena itu kita sebaiknya tidak menggantungkan harapan yang tinggi.

Jadi, inikah demokratisasi?

Berbagai reformasi politik dan ekonomi di Myanmar terbentuk di atas keseimbangan politik yang sangat sensitif, dan struktur kekuasaan yang ada pada saat ini terdiri atas tiga lapisan yang terpisah. Yang pertama adalah kepemimpinan Presiden Thein Sein yang kuat yang didukung oleh para mantan jenderal-jenderal militer yang berkedudukan sebagai menteri di dalam kabinet. Ini merupakan karakteristik yang identik dengan pemerintahan junta militer sebelumnya. Yang berikutnya adalah partai politik yang berkuasa, Union Solidarity and Development Party (Partai Pembangunan dan Solidaritas Persatuan, USDP). Partai politik ini terdiri atas banyak pebisnis, mantan pejabat publik serta warga negara yang lain. Pendukung utama partai ini pada dasarnya adalah mereka yang mendukung pemerintah. Mereka menstabilkan kekuasaan Presiden sementara pada saat yang sama juga menjamin pluralitas politik pada level tertentu. Seperempat dari anggota parlemen berada di bawah komando Angkatan Bersenjata yang pengaruhnya dipertahankan secara konstitusional. Selama pemerintahan junta militer, USDP merupakan organisasi untuk mobilisasi massa dan pada dasarnya berada di bawah pengaruh kuat di bawah Presiden dan Angkatan Bersenjata. Setiap amandemen konstitusi membutuhkan persetujuan dari setidaknya tiga perempat anggota parlemen dan keberadaan militer yang menempati seperempat kursi di parlemen sudah cukup untuk mencegah terjadinya amandemen konstitusi. Dan lapisan yang terakhir, adalah gerakan pro-demokrasi. Oposisi memiliki kurang dari 20% kursi di parlemen dan dengan demikian tidak memiliki kekuatan yang cukup untuk mempengaruhi proses pembentukan hukum. Melalui keberadaan oposisi di parlemen, Presiden dapat menunjukkan pada Eropa dan Amerika Serikat bahwa ada kelengkapan unsur-unsur politik di dalam sistem politik Myanmar. Dan dengan demikian, dapat dikatakan bahwa suatu level kestabilan dapat dipertahankan sampai pada pemilihan yang berikutnya.

Meskipun demikian, ketika kita mempertimbangkan unsur-unsur lainnya, kita dapat melihat bahwa kepemimpinan Presiden Thein Sein berdiri di atas suatu keseimbangan yang sensitif. Terlepas dari kestabilan struktur-struktur institusional yang mendukung kepemimpinan presiden, mekanisme yang mendukung rezim pemerintahan presiden sangat rentan. Konstitusi 2008 disusun dengan mengambil model Indonesia di bawah pemerintahan Suharto. Di bawah rezim Suharto, kediktatoran disusun dengan cermat: kekuasaan presiden yang kuat dalam legislatif, peran manipulatif Golkar di dalam proses-proses politik, pengadaan kursi khusus di parlemen untuk anggota militer, dan adanya keuntungan bagi partai politik yang berkuasa di dalam sistem pemilihan. Namun, struktur seperti ini tidak sesuai dengan Myanmar. USDP merupakan koleksi politisi-politisi yang dikumpulkan dengan tergesa-gesa, dan dapat dikatakan bahwa aliansi dukungan anggota parlemen terhadap partai tersebut tidaklah tinggi. Lebih jauh lagi, di tengah-tengah pengamatan perkembangan situasi di Myanmar oleh masyarakat dunia, kecurangan dan campur tangan di dalam pemilihan sudah pasti akan mendapat tentangan keras. Meskipun demikian, perkembangan teknologi informasi dan penghapusan sensor membawa transparansi atas proses-proses politik di Myanmar dan akan sangat mustahil bagi pemerintah untuk melakukan kecurangan di dalam pemilihan. Lebih jauh lagi, popularitas Aung San Suu Kyi yang luar biasa juga harus diperhitungkan. Walaupun sebagai organisasi NLD masih lemah, sebenarnya dengan bermodalkan karisma Aung San Suu Kyi saja NLD dapat memenangi pemilihan. Kemenangan atas 4 kursi yang diperebutkan dalam pemilihan susulan pada April 2012 yang diselenggarakan di ibukota Naypyitaw, mengkonfirmasi hal ini. Hasil ini meruntuhkan asumsi bahwa para pegawai negeri beserta anggota keluarga mereka, yang merupakan mayoritas penduduk kota, akan mendukung pemerintahan yang tengah berkuasa dan memberikan suara mereka bagi USDP.

Sampai pada pemiihan umum 2015, apakah Thein Sein dan USDP akan sanggup mengatasi kelemahan-kelemahan mereka? Atau apakah NLD akan menjadi partai pemenang? Atau apakah mereka akan terlibat dalam perjanjian-perjanjian politik? Tiga tahun berikut di dalam pergerakan politik Myanmar akan menjadi masa yang sangat penting untuk memprediksi masa depan demokratisasi Myanmar dan pertumbuhan ekonominya.

Yoshihiro Nakanishi
Pusat Studi Asia Tenggara, Universitas Kyoto

(Diterjemahkan dari Bahasa Inggris ke dalam Bahasa Indonesia oleh Michael Andreas Tandiary)
Kyoto Review of Southeast Asia. Issue 14 (September 2013). Myanmar