Gawing Kapital ang Lupa para Kanino? Mga Krisis at Alternatiba ng Komodipikasyon ng Lupa sa Laos

Noong ika-3 ng Agosto 2017, naglabas ang Komite Sentral ng Rebolusyonaryong Partido ng Mamamayang Lao (mula rito, ang Partido) – ang tanging partidong may legal na pahintulot at ang namamayaning institusyong pampulitika sa Laos – ng isang resolusyon hinggil sa pagpapahusay ng pamamahala at pagpapaunlad ng lupa. ¹ Nakagugulat na kritikal ang resolusyon (mati sa Lao) sa mga nakaraang patakaran ng pamahalaan sa pamamahala sa lupa, laluna yaong may mga kinalaman sa pamumuhunan sa lupa at proyektong komodipikasyon, o ang tinatawag ng pamahalaan mula 2006 na “Gawing Kapital ang Lupa (Turning Land into Capital)” (kan han thi din pen theun, mula dito ay TLIC). ² Kinilala ang isang bungkos ng suliranin na inuugnay sa TLIC, partikular nang ito ay “nananatiling walang komprehensibong ligal na balangkas, na sanhi kung bakit hindi nakatanggap ang Pamahalaan at mamamayan ng singdami ng nararapat na benepisyo” at na “ang pagsamsam ng lupa para magsilbi sa mga proyektong pangkaunlaran ay hindi lamang isang mabigat na pasanin kundi isang maselang usapin na nakakaapekto sa kaayusang publiko. ³

Sinasalamin ng resolusyon ang mga isipin ng Partido at ng Estado (kalimitang tinatawag na “Partido-Estado”, o phak-lat, sa Laos dahil malapit na nagpapatong sila sa praktika) sa pontensyal na maisapanganib ng mga awayan sa lupa ang kanilang popular na lehitimasyon. Kung kaya, pumili ang partido ng bagong kulumpon ng mga lider, pinakakilala si Punong Ministro Thongloun Sisoulith, para patakbuhin ang pamahalaan nang naiiba pagsapit ng 2016. Binigyan sila ng mandatong igiit ang mas mahigpit na kontrol ng pamahalaan sa mga usapin na nararamdamang pinakamahalaga sa mamamayang Lao: malaganap na korupsyon, ang kalakalan sa droga, talamak na ilegal na pagtotroso, at lupa. ⁴ Malimit tuligsain ang Laos dahil sa mga praktikang anti-demokratiko nito dulot ng mga paraan kung paano dinodomina ng Partido-Estado ang halos lahat ng aspeto ng buhay pampulitika ng bansa. Gayunpaman, ang pormal na komitment nito sa mga prinsipyo ng Leninistang demokratikong sentralismo ay minsang nagpapahintulot para masala paitaas ang mga usapin ng mamamayan– laluna sa porma ng mga reklamong isinusumite sa Pambansang Asembleya (NA)—at maka-impluwensya sa paglikha ng mga desisyong mula itaas-pababa.

Ipinakikita din ng resolusyon na ang pagbibigay ng matagalang pagpapa-upa at konsesyon ng mga lupain ng estado sa mga domestiko at dayuhang mamumuhunan – isang sentral na nilalaman ng TLIC na pinayagan mula 1992 ngunit gumuhit simula maagang bahagi ng dekada 2000 (tingnan si Baird, isyung ito) – ay umabot na sa hangganan nito. Nang kinikilala na nagdulot ang mga konsesyon sa lupa ng mapanirang epektong panlipunan-pangkapaligiran samantalang nagluluwal lamang ng limitadong pakinabang sa publiko, ipinatigil ng pamahalaan ang ilang tipo ng konsesyon mula 2007, bagaman may mga kondisyon na humina sa paglipas ng panahon. Dumarami ang reklamo ang mga apektadong komunidad hinggil sa pagsamsam sa kanilang mga lupain o kaya’y tumatangging isuko ang malalaking bahagi ng lupang agrikultural at kagubatan. ⁵ Itinala at iniulat pataas ng mga opisyales ng distrito at probinsya na ang malalaking sukat ng lupang ibinigay ng sentral na pamahalaan sa mga kumpanya ay simpleng hindi bukas na magamit. Bilang resulta, nagsimulang maghanap ang mga mamumuhunan ng ibang paraan para magkaroon ng akses sa lupa, tulad nang sa pamamagitan ng pangungupahan sa lupain ng mga komunidad at sambahayan o sa pamamagitan ng pagpasok sa kontratang pagsasaka, laluna sa agrikultural na sektor.

Sa gayon, nasa sangandaan ang patakarang TLIC dahil tinitingnan ng pamahalaan kung paano ito irerebisa, partikular sa borador ng inamyendahang Land Law na sa panahon ng pagsusulat nito ay nakasalang sa rebyu ng NA sa Okture 2018. Nang tinitingnan na gumaganap ang TLIC ng prominenteng papel sa Resolusyon ng Partido hinggil sa Lupa, malinaw na ito ay mananatili. Gayunpaman, may nananatiling katanungan na kailangang bunuin ng Patido-Estado at ng lipunang Lao sa kabuuan – para kanino ginagawang kapital ang lupa? At sino ang nagpapasya kung paano gagawing kapital ang lupa o aling mga parsela ng lupa ang target para sa konbersyon? Hanggang ngayon, nakakamit ng mga mamumuhunan sa lupa at ng estado ang mga benepisyo ng TLIC, samantala karamihan ng mga epektong eksternal ay pinapasan ng mga Lao na gumagamit ng lupa at ng publiko sa kalakhan. Sa sanaysay na ito, iginigiit kong seryosong binabalikat ng Partido-Estado ang isyu kung paanong maipamamahagi nang mas patas ang mga “kabutihan” at “kasamaan” ng TLIC, ngunit kasabay nito ay hindi handang balikatin ang mas substantibong patakaran at kinakailangang repormang pulitikal-ekonomiko para makamit ang gayung mga layunin. Sa gayon, ang krisis ng pamamahala sa lupa sa konteksto ng TLIC sa Laos ay malamang na magpatuloy dahil “namamatay na ang luma at hindi maisilang ang bago”. ⁶

Ang mga Malabong Pangako ng Gawing Kapital ang Lupa

Noong Agosto 2017, lumahok ako sa isang proyektong pananaliksik na nagtatasa kung paano gumana ang TLIC sa nakaraang 10 taon. ⁷ Ang 33 panayam na isinagawa – na nagsilbing ebindesyang batayan ng sanaysay na ito – ay nagpakita na sa kabuuan ay nagtataglay ng malawak na magkakatulad na sentimyento sa patakarang TLIC ang mamamayang Lao, kasama yaong mga nagtatrabaho sa labas ng pamahalaan sa mga internasyunal na non-government organizations (INGOs), domestikong asosasyong non-profit (NPAs), at mga consultancy firm na Lao. Malinaw na kinatawan ng sagot ng isa sa mga nakapanayam ang kanitong perspektiba: “mabuti ang patakaran sa prinsipyo, subalit marami itong suliranin sa impelementasyon. Walang transparency, pananagutan, or mabuting pamamahala sa kung paano ito ipinatupad. Isinagawang lahat ito sa sistemang mula itaas-pababa. ⁸Ang pag-pokus sa implementasyon kaysa sa nilalaman ng isang patakaran ay isang tipikal na estratehiya ng mamamayang Lao para magaang na ibalangkas ang kanilang kritisismo sa mga patakaran ng pamahalaan. Gayunpaman, nagpahayag ang mga nakapanayam ng tunay na pagkilala sa mga intensyon ng patakaran, laluna nang tinitingnan ang mga paraang sumasalubong ito sa kagustuhan ng mamamayang Lao para sa kaunlaran. ⁹

Isang dahilan kung bakit maaaring sa abstrakto ay nakakahalina ang TLIC sa mamamayang Lao ay dahil sa malabong depinisyon nito, kumpara sa napakaraming porma nito ng kongkretong aplikasyon. Marami sa mga kapanayam na Lao ang umunawa sa mga intensyon ng patakaran sa pinakamalalawak na posibleng pagtalakay nito: para pataasin ang produktibidad pang-ekonomiko ng bansa sa pamamagitan ng iba’t ibang porma ng pamumuhunan para magluwal ng benepisyong malapad ang base para sa bansa at sa mamamayan nito. Walang kongkretong depinisyon ang TLIC dahil hindi aktwal na naisulat at nailabas bilang isang opisyal na patakaran, batay sa ulat ay dahil sa mga hindi pagkakasundo ng komiteng nagsulat nito hinggil sa tiyak na kahulugan nito! ¹⁰ Nagpahayag ang mga kapanayam ng iba’t ibang pag-unawa sa mga layunin ng patakaran: 1. magluwal ng pang-ekonomikong halaga na may malapad na base, 2) pondohan ang mga proyekto ng pamahalaan, 3) isapribado at gawing kalakal ang mga lupaing estado, at 4) panatilihin ang kontrol ng Laos sa lupa bilang pambansa o pampublikong ari-arian. Higit pa, nagtukoy sila ng saklaw ng mga proyekto na akma sa balangkas ng TLIC, kung minsa’y nagtatalo sa aling tipo ang “tunay” na mga halimbawa ng TLIC. Kasama dito ang 1) pakikipagpalit ng lupaing estado sa mga pribadong mamumuhunan para sa imprastraktura, partikular ang mga gusali ng pamahalaan, ¹¹ 2) pagbebenta ng lupaing estado para mapondohan ang pagpapagawa ng mga kalsada, gawa ng sa kaso ng 450 Year Road, ¹² 3) pagbibigay ng lupaing estado sa mga mamumuhunan bilang matagalang pagpapa-upa at konsesyon, at 4) pagtititulo ng lupa para sa layunin ng paglikha at pagpapaunlad ng merkado ng lupa.

Ang magkakaibang layunin at modelong ito ng TLIC ay pinagkakaisa lamang ng masaklaw na ideya ng paglikha ng pang-ekonomikong halaga mula sa lupa para sa layunin ng pagpapaunlad ng imprastraktura, paglikha ng kita ng pamahalaan, at paglikha ng yaman. Gayunpaman, lubhang problematiko ang mga paraan kung paano isinulong ang mga layuning ito, tulad ng malinaw na ipinahayag ng mga kapanayam. Kapag ipinagpapalit ng mga kawanihan ang kanilang lupa para sa bagong opisina, isinusuko nila ang mahahalagang ari-arian ng pamahalaan sa pribadong sektor, na naghahatid ng tanong sa halaga ng gayung kasunduan para sa pamahalaan at sa mamamayang kinakatawan nito. Ang estratehiya ng pagbebenta ng lupa upang mapondohan ang pagpapagawa ng mga kalsada ay nagdulot ng di-makatarungang pagsamsam ng lupa mula sa mamamayang Lao at binalam ng mga problema sa kompensasyon dahil sa mababang kabayaran na iniaalok. ¹³ Ang mga konsesyon at matagalang pagpapa-upa sa lupaing estado ay nagdulot ng mga negatibong epektong panlipunan-pangkapaligiran at lumikha ng limitadong pang-ekonomikong pakinabang para sa pamahalaan at rural na komunidad (tingnan ang Larawan 1). ¹⁴ Sa huli, ang pagtititulo ng lupa at paglikha ng merkado ng lupa ay nagbunga ng malubhang ispekulasyon sa lupa at nagpalobo ng presyo ng lupa sa mga eryang urban. ¹⁵

Ang haluan ng mga salik na ito ay lumikha ng pakiramdam sa pinakamataas ng antas ng pamahalaan na nawalan ng kontrol ang TLIC, nabigong makamit ang mga layuning pang-ekonomiko habang patungo sa mga negatibong epektong eksternal para sa lipunang Lao. Gaya ng inihayag ni Thongloun Sisoulith sa kalagitnaan ng 2016, hindi pa nagtatagal matapos siya nagsimulang manungkulan bilang Punong Ministro, ang patakaran ay “humarap sa maraming hamon sa nakaraang mga taon dahil ilan sa mga isinagawang proyekto batay sa patakaran ay hindi naging epektibo at nagdulot ng mga butas sa koleksyon ng kita” at na ang gayung mga proyekto ay “nagdudulot ng negatibong epekto sa mamamayan at lumilikha ng higit na awayan sa lipunan”. ¹⁶ Sa gayon, kung hindi naibibigay ng patakarang TLIC ang signipikanteng benepisyo para sa pamahalaan at lipunang Lao, para kanino ito? Kinikilala ng pamahalaan ang krisis subalit nananatiling hindi tiyak kung paano ito tutugunan at magbuo ng bagong landas ng kaunlaran. Gayunpaman, nagsimula nang lumitaw ang mga alternatiba na maaaring magpabago sa daynamiks ng kapitalisasyon ng lupa sa bansa sa kabila ng kakaunting pro-aktib na regulasyon ng pamahalaan.

Gawing kapital ang lupa para sa mamamayan?

Bagaman nakukuha ng mga konsesyon sa lupa ang atensyon ng midya bilang isang porma ng TLIC na nagtutulak ng signipikanteng transpormasyong panlipunan-pangkapaligiran, may ibang mga paraan kung paano na-kapitalisa ang lupa na may malalaking potensyal na lumikha ng benepisyo para sa maralitang rural. Naitulak ang mga alternibong porma ng pamumuhunan, laluna sa agrikulutural na sektor, nang mga lumilitaw na paglaban ng mga pesante at mga regulasyong tugon ng gobyerno sa mga epekto ng mga konsesyon sa lupa. Kabilang sa mga alternibang ito ang pamumuhunan sa agrikultura na ginagawa ng mga magsasaka at nagsasagawa din ang kooperatibang agrikultural ng kontratang pagsasaka sa mga agribisnes. ¹⁷ Dagdag pa, nagsimulang umupa ng lupa ang mga kumpanya sa mga indibidwal na sambahayan, tulad ng pagtatanim ng saging sa hilagang Laos, sa gayon ay iniikutan ang pamahalaan ¹⁸ Nagsimula na rin ang mga kumpanyang may nauna nang umiiral na kasunduang konsesyon na makipag-usap sa mga komunidad na tumangging magsuko ng kanilang lupa para sa kasunduan sa pagpapa-upa ¹⁹ Ang bawat isa sa mga alternatibang ito ay maaaring maging mapanira sa panlipunan-pangkapaligirang aspeto dahil sadyang hindi ideyal na solusyon ang konsesyon sa lupa. Halimbawa, ipinagbawal ng pamahalaan ang higit na ekspansyon ng mga plantasyon ng saging dahil sa kanilang mapanirang epekto sa lupa at sa kalusugan ng tao at hayop. ²⁰ Subalit mahahalagang hakbang palayo ang mga ito mula sa mga batay-sa-konsesyong porma ng TLIC kungsaan mayorya ng mga pakinabang ay napupunta sa mga kumpanya at pamahalaan habang ang mga epekto ay binabalikat ng ng mga rural na komunidad at ng publiko. Dahil dedikado ang pamahalaan sa ideya ng patakaran, mahalagang tingnan ang iba’t ibang paraan kungsaan mahuhugisan ito ng Lao na civil society, mga pesante, mga tagareporma sa pamahalaan at ng publiko sa kalakhan para maging mas nakasentro-sa-tao ito sa praktika.

Miles Kenney-Lazar
Assistant Professor, Department of Geography, National University of Singapore

Note: The same phrasing of the title was first used for the Laos section title of the Mekong State of Land Report: Ingalls, M.L., Diepart, J.-C., Truong, N., Hayward, D., Neil, T., Phomphakdy, M., Bernhard, R., Fogarizzu, S., Epprecht, M., Nanthavong, V., Vo, D.H., Nguyen, D., Nguyen, P.A., Saphanthong, T., Inthavong, C., Hett, C. and Tagliarino, N. 2018. State of Land in the Mekong Region. Centre for Development and Environment, University of Bern and Mekong Region Land Governance. Bern, Switzerland and Vientiane, Lao PDR, with Bern Open Publishing.

BIBLIOGRAPHY

Baird, I.G. 2010. Land, Rubber and People: Rapid Agrarian Changes and Responses in Southern Laos. Journal of Lao Studies, 1(1): 1-47.
Baird, I.G. 2017. Resistance and Contingent Contestations to Large-Scale Land Concessions in Southern Laos and Northeastern Cambodia. Land, 6(1): 1-19.
Barney, K. 2011. Grounding Global Forest Economies: Resource Governance and Commodity Power in Rural Laos. Ph.D. Thesis. Toronto: York University.
Dwyer, M. 2007. Turning Land into Capital. A Review of Recent Research on Land Concessions for Investment in the Lao PDR. Vientiane: LIWG.
Dwyer, M.B. 2013. Territorial Affairs: Turning Battlefields into Marketplaces in Postwar Laos. Ph.D. Thesis. Berkeley: University of California, Berkeley.
Friis, C. and J.Ø. Nielsen. 2016. Small-scale Land Acquisitions, Large-scale Implications: Exploring the Case of Chinese Banana Investments in Northern Laos. Land Use Policy, 57: 117-129.
Goh, B. and A.R.C. Marshall. 2017. Cash and Chemicals: For Laos, Chinese Banana Boom a Blessing and Curse. Reuters. 11 May.
Gramsci, A. 1971. Selections from the Prison Notebooks of Antonio Gramsci. New York: International Publishers, pg. 276.
High, H. 2014. Fields of Desire: Poverty and Policy in Laos. Singapore: NUS Press.
Ingalls, M.L., Diepart, J.-C., Truong, N., Hayward, D., Neil, T., Phomphakdy, M., Bernhard, R., Fogarizzu, S., Epprecht, M., Nanthavong, V., Vo, D.H., Nguyen, D., Nguyen, P.A., Saphanthong, T., Inthavong, C., Hett, C. and Tagliarino, N. 2018. State of Land in the Mekong Region. Centre for Development and Environment, University of Bern and Mekong Region Land Governance. Bern, Switzerland and Vientiane, Lao PDR, with Bern Open Publishing.
Kenney-Lazar, M. 2012. Plantation Rubber, Land Grabbing and Social-Property Transformation in Southern Laos. Journal of Peasant Studies, 39(3-4): 1017-1037.
Kenney-Lazar, M. 2016. Resisting with the State: Authoritarian Land Governance in Laos. PhD Thesis. Worcester, MA: Clark University.
Kenney-Lazar, M., M.B. Dwyer, and C. Hett. 2018. Turning Land Into Capital: Assessing a Decade of Policy in Practice. Vientiane: LIWG.
Kenney-Lazar, M., D. Suhardiman, and M.B. Dwyer. 2018. State Spaces of Resistance: Industrial Tree Plantations and the Struggle for Land in Laos. Antipode. Early online view, DOI: 10.1111/anti.12391.
KPL News. 2016. PM Urges Evaluation of the Turning Land Into Capital Policy. 6 July.
Lao People’s Revolutionary Party (LPRP). 2017. Resolution of the Party’s Central Committee.
McAllister, K. 2015. Rubber, Rights, and Resistance: The Evolution of Local Struggles Against a Chinese Rubber Concession in Northern Laos. Journal of Peasant Studies, 42(3-4): 817-837.
Pathammavong, B., M. Kenney-Lazar, and E.V. Sayaraj. 2017. Financing the 450 Year Road: Land Expropriation and Politics ‘All the Way Down’ in Vientiane, Laos. Development and Change, 48(6): 1417-1438.
Sayalath, S. and S. Creak. 2017. Regime Renewal in Laos: The Tenth Congress of the Lao People’s Revolutionary Party. Southeast Asian Affairs, 179-200.
Shi, W. 2008. Rubber Boom in Luang Namtha: A Transnational Perspective. Vientiane: GTZ.
Suhardiman, D., M. Giordano, O. Keovilignavong, and T. Sotoukeea. 2015. Revealing the Hidden Effects of Land Grabbing Through Better Understanding of Farmers’ Strategies in Dealing with Land Loss. Land Use Policy, 49: 195-202.
Vientiane Times. 2013. Property Prices in Vientiane Continue to Soar. 7 February.
Vientiane Times. 2016. Govt Gives Green Light for Two Eucalyptus Operators. 30 March.
Vientiane Times. 2017. Lao PM Vows to Address Chronic Land Issues. 2 June.