Memprioritaskan Reformasi Pertanian di Myanmar

Memprioritaskan Reformasi Pertanian di Myanmar

Sektor pertanian di Myanmar telah lama ditekan oleh kebijakan politik pemerintah yang buruk dan mengekang, minimnya kredit, infrastuktur dengan jumlah yang tidak memadai dan kondisi yang semakin memburuk, dan tidak adanya jaminan atas kepemilikan tanah dan berbagai hak atasnya. Masalah-masalah ini menjadi penyebab kemiskinan yang merupakan karakteristik dari mayoritas populasi Myanmar yang tinggal di daerah pedesaan walaupun sebenarnya Myanmar memiliki kekayaan alam yang berlimpah dan potensi yang besar di bidang pertanian.

Di bawah pemerintahan Thein Sein sudah ada banyak percakapan berkaitan dengan reformasi sektor pertanian Myanmar. Serangkaian “workshop nasional” yang pertama merupakan satu ciri khas dari reformasi ekonomi Myanmar yang didedikasikan khusus untuk sektor pertanian. Hal ini diikuti dengan munculnya sejumlah saran mengenai masalah pertanian, kebanyakan di antaranya berkaitan dengan peningkatan produktivitas melalui pengembangan infrastruktur di daerah pedesaan, penyediaan akses yang terjangkau untuk berbagai input pertanian, dan perluasan ketersediaan kredit (dengan fokus pada mikro-finance). Sejumlah pertemuan lain yang didedikasikan untuk membahas masalah pertanian bermunculan sejak saat itu dengan mengambil tema-tema yang serupa. Kebanyakan di antaranya disponsori oleh institusi-institusi multilateral, biro-biro untuk pembangunan, dan juga sejumlah investor asing potensial.

Reformasi yang terhenti

Meskipun demikian, terlepas dari retorika yang ada, catatan tentang reformasi yang telah benar-benar diimplementasikan di sektor pertanian Myanmar masih sangat minim. Transformasi pertanian yang komprehensif di Myanmar sangat dibutuhkan, dimulai dari peniadaan praktek-praktek pasar yang menyimpang yang memperburuk kondisi sektor pertanian. Hal-hal yang menonjol di dalam konteks ini adalah berbagai kontrol dalam hal produksi, larangan-larangan ekspor, dan pengadaan order melalui perantara, yang walaupun telah dilarang oleh pemerintah pusat, telah membudaya semenjak rezim militer sebelumnya. Kesuksesan Myanmar sebagai pengekspor buncis dan kacang-kacangan menunjukkan bahwa para petani dan pedagang Myanmar sebenarnya dapat merespons permintaan pasar dengan aktif (Myanmar merupakan salah satu pengekspor terbesar komoditas-komoditas ini di dunia). Liberalisasi perdagangan buncis dan kacang-kacangan sudah semenjak satu dekade yang lalu, namun demikian masih terdapat intervensi negara dalam perdagangan komoditas-komoditas yang lain hingga saat ini.

Tetapi peniadaan berbagai larangan dan pembatasan di dalam perdagangan, walaupun diperlukan, tidak akan cukup untuk merehabilitasi sektor pertanian Myanmar yang telah berada dalam kondisi buruk. ¹ Di bawah rezim militer Myanmar sebelumnya pembangunan daerah pedesaan secara kronis telah terabaikan. Sebagai konsekuensinya, infrastruktur di daerah pedesaan berada di dalam kondisi yang sangat memprihatinkan, banyak desa yang tidak memliki jalan-jalan dengan kondisi yang layak yang menghubungkan mereka dengan pasar-pasar nasional atau regional. Pupuk tidak tersedia di banyak lokasi, berbagai sistem irigasi telah tertimbun lumpur dan berada di dalam kondisi yang tidak layak pakai, bibit-bibit tanaman, pestisida, pompa, dan berbagai alat-alat pertanian lain tidak tersedia, dan berbagai jenis bahan bakar tidak terjangkau secara finansial. Liberalisasi pasar akan membantu menyelesaikan beberapa dari persoalan-persoalan ini. Tetapi, untuk jangka pendek dan menengah, sektor pertanian Myanmar akan membutuhkan investasi dan bantuan keuangan publik dalam jumlah yang cukup besar, khususnya untuk membangun jalan, jembatan, irigasi, penyediaan dan pendistribusian sumber tenaga, juga dalam sistem manajemen lingkungan dan sumber daya.

Reformasi-reformasi dan inisiatif-inisiatif lebih lanjut yang dibutuhkan

Di bawah ini dijabarkan secara ringkas sejumlah tindakan yang harus dilakukan dalam transformasi pertanian di Myanmar. Dalam kaitan dengan upaya-upaya dalam lingkup yang lebih luas untuk mendukung transformasi perekonomian Myanmar, tindakan-tindakan ini dapat dikatakan mirip dengan apa yang mungkin dianggap sebagai “international best practices” (kebijakan-kebijakan yang telah diterapkan secara global dan menunjukkan hasil) yang sedang dipromosikan di Myanmar oleh sejumlah organisasi (termasuk di dalamnya Bank Dunia, USAID (Perwakilan Amerika Serikat untuk Pembangunan Internasional) , dan sejumlah badan PBB): ²

• Menghentikan sistem lisensi untuk pengadaan ekspor. Pada saat ini adanya sistem lisensi untuk pengadaan ekspor membatasi potensi pasar bagi hasil produksi para petani Myanmar, membatasi kesempatan mereka dalam penjualan dan menekan harga jual hasil produksi mereka. Memproduksi untuk pasar global mungkin akan berdampak positif bagi para petani Myanmar dengan meningkatkan motivasi mereka untuk memproduksi beras berkualitas tinggi, yang memilki harga pasar yang jauh lebih tinggi dibandingkan komoditi beras yang saat ini diekspor Myanmar ke Afrika dan sejumlah kecil pasar luar negeri lainnya.

• Menghapus sistem pembatasan internal wilayah menyangkut perdagangan dan penjualan beras. Adanya pembatasan internal wilayah menyangkut perdagangan beras membuat para petani tidak dapat membawa hasil pertanian mereka ke daerah-daerah yang kekurangan beras (yaitu, lokasi dengan harga komoditas lebih tinggi), dan secara umum untuk memperoleh keuntungan maksimum dari perdagangan. Pada dasarnya, Myanmar dibagi ke dalam sejumlah wilayah pemasaran kecil dengan harga yang sangat fluktuatif dan ketersediaan bahan pangan sangat rentan. Menghapus sistem pembatasan wilayah mengenai perdagangan dalam negeri atas produk-produk pertanian Myanmar dapat menjadi salah satu kebijakan berkaitan dengan reformasi pertanian yang diharapkan dapat menunjukkan hasil di dalam waktu singkat.

• Memberikan kebebasan kepada para petani Myanmar untuk menanam komoditas pertanian sesuai keinginan mereka. Selama bertahun-tahun para petani Myanmar telah diarahkan pemerintah untuk memproduksi komoditas tertentu (umumnya padi/beras), tanpa memperhatikan kondisi daerah tempat petani berdiam. Hal ini berakibat pada berkurangnya produksi dan menurunnya pendapatan para petani. Memberikan kebebasan pada para petani untuk memilih jenis komoditas, waktu produksi, dan lokasi produksi mungkin akan membuat para petani Myanmar dapat memproduksi komoditas dengan hasil yang lebih tinggi dan melakukan aktivitas yang sesuai dengan kondisi lokal (misalnya diversifikasi menuju perkebunan, peternakan kecil-kecilan, perikanan, dan lain-lain). Pemberian kebebasan kepada para petani di Vietnam (sebagai satu contoh yang relevan bagi kasus Myanmar) merupakan salah satu kebijakan terpenting yang melatarbelakangi munculnya Vietnam sebagai produsen pangan di tingkat global yang layak diperhitungkan.

• Mempromosikan pengetahuan tentang situasi pasar. Salah satu inovasi paling transformatif di bidang pertanian secara global disebabkan oleh maraknya penggunaan telefon seluler, dan akses mengenai informasi pasar yang mungkin diperoleh dari penggunaan telefon selular tersebut. Transformasi ini sudah terihat nyata di Afrika, yaitu telefon selular digunakan oleh para petani dan pelaku pasar lainnya untuk membandingkan harga komoditas pertanian di berbagai pasar di daerah dan memasarkan hasil produksi mereka sesuai informasi tersebut. Walaupun hasilnya masih belum pasti, pada saat ini reformasi serupa di sektor telekomunikasi Myanmar tengah berlangsung.

• Penetapan nilai tukar mata uang dan kebijakan impor yang lebih baik. Salah satu unsur makroekonomi yang mungkin membawa pengaruh signifikan terhadap pendapatan para petani Myanmar adalah nilai tukar kyat (mata uang Myanmar) terhadap mata uang asing. ³ Sebagai salah satu kebijakan awalnya, pemerintah Myanmar tahun lalu menetapkan kebijakan untuk merendahkan nilai tukar mata uang Myanmar, tetapi penyaluran modal yang kuat ditambah dengan adanya pendapatan yang berasal dari sumber daya alam telah menyebabkan kuatnya nilai tukar kyat (menjadi 850 kyat = 1 dolar Amerika). Hal ini menyebabkan berkurangnya pendapatan para petani Myanmar dari pendapatan asing melalui dua cara. Yang pertama, hal tersebut menyebabkan ekspor primer Myanmar menjadi lebih mahal, dan dengan demikian menjadi tak kompetitif dibanding pengekspor lain (khususnya pengekspor dari negara-negara di Asia Tenggara lainnya yang mempertahankan nilai tukar mata uang mereka di posisi yang rendah). Yang kedua, karena komoditas dibayar dalam dolar Amerika, pendapatan para petani menjadi berkurang ketika hasil keuntungan dikonversi ke dalam kyat. Tentu saja nilai tukar kyat terhadap mata uang asing perlu dijaga sampai pada level tertentu, tapi setidaknya suatu kebijakan politik dapat dirancang untuk mengatur nilai tukar kyat terhadap mata uang asing yang dapat menjamin daya saing hasil produksi para petani Myanmar. Reformasi juga perlu diimplementasikan untuk meliberalisasi sistem lisensi impor Myanmar. Tindakan seperti itu akan menurunkan nilai tukar kyat terhadap mata uang asing secara alami, tetapi pada saat yang sama akan memberikan akses yang lebih mudah terhadap barang-barang jadi (modal dan konsumer) dan input-input produksi dengan harga yang lebih murah dan kualitas yang lebih baik.

• Mempromosikan sistem asuransi pertanian. Di banyak negara lain, pendapatan para petani terlindungi dari fluktuasi harga dan gagal produksi (dan juga terhadap kemungkinan terjadinya berbagai bencana alam) melalui asuransi pertanian. Salah satu contoh yang sangat berguna di dalam konteks ini adalah apa yang dikenal dengan pengaturan asuransi berdasarkan indeks tertentu. Berdasarkan sistem ini, terhadap para petani akan diberikan sejumlah kompensasi apabila hasil produksi mereka per satuan area tertentu lebih rendah dibandingkan suatu nilai batas tertentu yang ditentukan dari produksi rata-rata untuk jangka waktu yang lama (atau standar lain yang dianggap sesuai). Keuntungan penerapan program asuransi seperti ini ada pada kesederhanaannya (sebagai contoh program asuransi menyamaratakan setiap lahan pertanian, tidak dikenal adanya pertimbangan khusus) dan transparansi (data bersifat terbuka dan dapat ditinjau secara independen). Sistem serupa sedang diterapkan di Amerika Serikat, India, Kanada, Mongolia, dan sejumlah negara lainnya, dan secara khusus sistem ini menjadi merupakan program favorit Bank Dunia. Satu pilihan yang muncul dari penerapan kebijakan ini adalah mengenai besar subsidi pemerintah untuk pembayaran premi asuransi tersebut. Banyak negara yang menerapkan kebijakan asuransi pertanian ini menyediakan subsidi parsial untuk pembayaran premi (subsidi seperti ini harus disedakan tanpa melanggar komitmen-komitmen yang diindikasikan melalui keanggotaan Organisasi Perdagangan Dunia(WTO)).

• Tentu saja, salah satu masalah paling signifikan yang dihadapi oleh para petani di Myanmar dikarenakan tidak tersedianya sumber dana yang terjangkau di daerah pedesaan. Pengadaan kredit formal dalam jumlah yang cukup bagi setiap petani di Myanmar tidak tersedia, dengan pengecualian untuk konglomerat-konglomerat besar. Hal ini berarti para lintah darat dengan skala kecil adalah satu-satunya harapan bagi kebanyakan petani. Tarif bunga yang ditetapkan oleh para lintah darat tersebut sangat tinggi, umumnya sekitar 10% per bulan. Sebagai konsekuensi kurangnya kredit yang terjangkau, kebanyakan para petani di Myanmar tidak lagi menggunakan input-input pertanian guna meningkatkan produktivitas, misalnya pupuk, dan pada saat yang sama menerapkan cara bercocok tanam dan produksi yang menghabiskan lebih sedikit biaya, tetapi dengan hasil produksi yang lebih sedikit. Sementara itu, semakin banyak para petani yang terjerat dengan jumlah hutang yang luar biasa banyak yang sangat sering berakhir dengan hilangnya tanah dan kebangkrutan.

• Pada dasarnya, menciptakan kembali sistem perbankan yang berfungsi di daerah pedesaan Myanmar menjadi prioritas utama, yang dapat dimulai dengan reformasi di dalam waktu singkat untuk memulai arus alir modal. Termasuk di dalamnya: pencabutan larangan bagi bank-bank swasta di Myanmar untuk meminjamkan uang pada para petani, peniadaan batasan tarif bunga terhadap bank-bank, menambah jenis jaminan yang dapat diterima oleh bank hingga meliputi hasil-hasil produksi pertanian; mengizinkan masuknya bank-bank multinasional terkemuka dengan jaringan suplai komodits yang luas; terus mempromosikan pertumbuhan mikro-finance di Myanmar; mereformasi dan merekapitalisasi Myanmar Agricultural Development Bank (MADB, Bank Pertanian Pembangunan Myanmar).

Reformasi Pertanahan (Land Reform)

Salah satu faktor yang paling menghambat perkembangan sektor pertanian Myanmar adalah fakta bahwa semua tanah di daerah pedesaan secara resmi merupakan milik negara. Pada akhir 2011 dua rancangan Undang-Undang baru diajukan ke parlemen Myanmar. Kedua rancangan Undang-Undang ini sebenarnya dimaksudkan untuk memberikan jaminan atas hak untuk berdiam dan hak-hak untuk jual-beli tanah pada para petani. Tetapi pada kenyataannya, Farmland Bill (rancangan undang-undang lahan pertanian) dan Vacant, Fallow, and Virgin Land Bill (rancangan undang-undang lahan tak-bertuan, kosong, dan belum dibuka) pada kenyataannya tidak begitu bermanfaat bagi para petani, justru sebaliknya malah memberikan kesempatan besar bagi perusahaan-perusahaan besar dan kroninya yang bergerak di bidang pertanian untuk mencaplok tanah di daerah pedesaan. Rancangan Undang-Undang tersebut juga masih tetap membatasi para petani dalam menentukan apa yang akan mereka produksi, waktu produksi, dan lokasi produksi. Pasal-pasal di dalamnya tersebut kelihatannya justru bertujuan untuk menjamin hak-hak dari badan eksekutif yang baru (yang dikepalai oleh Menteri Pertanian dan Irigasi) untuk mengambil alih tanah milik para petani kecil.

Yang seharusnya menjadi prioritas pemerintah adalah memberikan para petani Myanmar hak kepemilikan legal atas tanah yang mereka miliki, dan jaminan keamanan untuk mendiami lahan yang mereka miliki. Dalam rentang waktu pendek, hal ini membutuhkan peninjauan ulang atas Undang-Undang di atas, dan pada saat yang bersamaan menghentikan (moratorium) transfer lahan di daerah pedesaan dalam skala besar. Di samping tindakan-tindakan mendesak ini, Myanmar juga harus bercermin dari pengalaman negara-negara lain. Persoalan menyeluruh mengenai transisi hak kepemilikan lahan adalah hal yang dihadapi oleh banyak negara dalam dua dekade terakhir, dan dalam dua dekade tersebut telah muncul sejumlah solusi dengan metodologi yang inovatif (mulai dari program ‘micro-plots’ yang telah diterapkan di mana-mana dan pengakuan praktek-praktek kepemilikan lahan di berbagai daerah berdasarkan adat setempat).

Kesimpulan

Sektor pertanian merupakan sumber pendapatan bagi mayoritas warga Myanmar, dan sampai saat ini masih tetap merupakan penyumbang terbesar terhadap GDP (Gross Domestic Product) negara itu. Untuk jangka panjang, dan dalam konteks kenaikan harga bahan makanan secara global, adanya permintaan akan bahan pangan dalam jumlah besar dari negara-negara tetangga, dan suplai air yang melimpah, pertanian di Myanmar merupakan sektor yang sangat mungkin dapat mengembalikan kejayaan ekonomi Myanmar. Tugas pemerintah Myanmar pada saat ini adalah bagaimana memanifestasikan potensi ini, dan dengan demikian mengembalikan citra Myanmar sebagai sumber perdamaian dan kemakmuran di Asia.

Sean Turnell dan Wylie Bradford
Fakultas Ekonomi, Universitas Macquarie

(Diterjemahkan dari Bahasa Inggris ke dalam Bahasa Indonesia oleh Michael Andreas Tandiary)
 Kyoto Review of Southeast Asia. Issue 14 (September 2013). Myanmar