Chuyển đổi đất thành vốn của ai? Những cuộc khủng hoảng và những sự lựa chọn trong quá trình biến đất đai thành hàng hóa ở Lào

Vào ngày 3 tháng 8 năm 2017, Ủy ban Trung ương Đảng Cách mạng Nhân dân Lào (sau đây gọi là Đảng) – một đảng chính trị duy nhất được cho phép về mặt pháp luật và là một tổ chức chính trị chính yếu ở Lào – đã ban hành nghị quyết về tăng cường quản lý và phát triển đất đai. ¹ Nghị quyết (mati trong tiếng Lào) này, thật đáng ngạc nhiên, quan trọng trong chính sách quản lý đất đai trước đây của chính phủ, đặc biệt là các chính sách về dự án đầu tư và thương mại hóa đất đai, hay điều mà chính phủ định danh từ năm 2006 là “sự chuyển đất thành vốn” (kan han thi din pen theun, sau đây gọi là TLIC). ² Một loạt các vấn đề liên quan đến TLIC đã được thừa nhận, đặc biệt là việc nó “vẫn chưa có khung pháp lý toàn diện, do Chính phủ và người dân chưa nhận được nhiều lợi ích như họ nên được nhận” và vì “việc thu hồi đất để phục vụ các dự án phát triển không phải là chỉ là một gánh nặng mà còn là một vấn đề nhạy cảm, ảnh hưởng đến trật tự công cộng”. ³

Nghị quyết này phản ánh mối quan tâm của Đảng và Nhà nước (thường được gọi là “Đảng-Nhà nước”, hoặc phak-lat trong tiếng Lào, bởi vì hai cơ quan này trong thực tế là chồng chéo nhau) về khả năng xung đột đất đai, điều này sẽ đe dọa tính hợp pháp phổ biến của các tổ chức này. Vì vậy, Đảng đã chọn một loạt lãnh đạo mới, đáng chú ý nhất là Thủ tướng Thongloun Sisoulith, để điều hành chính phủ theo cách khác kể từ năm 2016. Đảng-Nhà nước được giao nhiệm vụ khẳng định quyền kiểm soát chặt chẽ hơn đối với các vấn đề được coi là mối quan tâm lớn nhất đối với nhân dân Lào: đó là tham nhũng bao phủ, buôn bán ma túy, khai thác gỗ và đất đai bất hợp pháp. ⁴ Lào thường bị phê bình về các hoạt động chống dân chủ do cái cách Đảng-Nhà nước thống trị tất cả các phương diện của đời sống chính trị trong nước. Tuy nhiên, cam kết chính thức của Đảng-Nhàn nước đối với các nguyên tắc của chủ nghĩa trung lập dân chủ Lênin không đồng đều qua các giai đoạn đã khiến cho các mối lo ngại của công dân ngày càng dâng cao – đặc biệt là trong các hình thức khiếu nại được đệ trình lên Quốc hội (NA) – và ảnh hưởng đến việc ra quyết định từ trên xuống.

Nghị quyết cũng chứng minh rằng việc cấp phép thuê và sở hữu đất nhà nước cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước – một bộ phận trung tâm của TLIC được cấp phép từ năm 1992 nhưng đạt được sự nổi tiếng kể từ đầu những năm 2000 (xem Baird về vấn đề này) – đối mặt với những giới hạn của bản thân nó. Thừa nhận rằng những sự nhượng bộ về đất đai đã dẫn đến các tác động mang tính hủy hoại đối với xã hội-môi trường trong khi chỉ tạo ra những lợi ích công cộng có tính hạn chế, chính phủ đã đặt lệnh cấm đối với một số loại nhượng bộ từ năm 2007, mặc dù có những điều kiện đã suy yếu theo thời gian. Các cộng đồng chịu ảnh hưởng ngày càng phàn nàn về việc chiếm đoạt đất đai của họ hoặc từ chối không thừa nhận những phần đất nông nghiệp lớn và phần đất rừng của họ. ⁵ Các quan chức cấp huyện và tỉnh đã lưu ý và báo cáo lên trên rằng các khu đất rộng lớn do chính quyền trung ương cấp cho các công ty đơn giản là không có sẵn. Kết quả là, các nhà đầu tư bắt đầu tìm kiếm các cách khác để tiếp cận đất đai, chẳng hạn như bằng cách các cộng đồng và các hộ gia đình thuê đất hoặc tham gia vào hợp đồng nông nghiệp, đặc biệt là trong lĩnh vực nông nghiệp.        

Vì vậy, chính sách TLIC đang ở ngã tư đường khi chính phủ xem xét xem nên sửa đổi chính sách đó như thế nào, đặc biệt trong dự thảo Luật đất đai sửa đổi vốn ngay tại thời điểm dự thảo ra đã được NA đặt lên bàn để xem xét đánh giá vào tháng 10 năm 2018. Cho rằng TLIC đóng vai trò nổi bật trong Nghị quyết của Đảng về đất đai thì rõ ràng nó chính sách đó nên được duy trì. Tuy nhiên, có một vấn đề nổi bật mà Đảng-Nhà nước và toàn thể xã hội Lào phải vật lộn – đất bị biến thành vốn là cho ai? Và ai quyết định việc đất được chuyển thành vốn như thế nào hay các mảnh đất nào được nhắm tới cho sự chuyển đổi đó? Cho đến nay, các lợi ích của TLIC đã được các nhà đầu tư đất đai và nhà nước thực hiện, trong khi lợi ích của phần đất không nằm trong TLIC là do người sử dụng đất ở Lào và công chúng Lào nói chung tạo ra. Trong bài viết này, tôi cho rằng Đảng-Nhà nước xem xét nghiêm túc vấn đề làm thế nào để phân phối đồng đều “những mặt tốt” và “những mặt xấu” của TLIC, nhưng đồng thời Đảng – Nhà nước không được chuẩn bị để thực hiện chính sách độc lập và những cải cách kinh tế chính trị cần thiết để đạt các mục tiêu đó. Do đó, cuộc khủng hoảng quản lý đất đai trong bối cảnh TLIC ở Lào có thể tiếp tục là cảnh “cái cũ đang chết và cái mới thì không thể sinh ra”. ⁶

Những hứa hẹn mơ hồ của việc biến đất thành vốn

Vào tháng 8 năm 2017, tôi đã tham gia vào một dự án nghiên cứu đánh giá việc TLIC đã hoạt động như thế nào trong 10 năm qua. ⁷33 cuộc phỏng vấn được tiến hành – cuộc phỏng vấn này là nền tảng dẫn chứng cho bài viết này – và đã chứng minh rằng về toàn thể, người Lào, kể cả những người làm việc ngoài chính phủ trong các tổ chức phi chính phủ quốc tế (INGO), các tổ chức phi lợi nhuận trong nước (NPA), và Các công ty tư vấn của Lào, có những tình cảm đa phần là giống nhau về chính sách TLIC. Phản ứng của một người được phỏng vấn đại diện cho quan điểm này một cách rõ ràng: “chính sách đó tốt về lí thuyết, nhưng nó có nhiều vấn đề trong việc thực hiện. Không có sự minh bạch, trách nhiệm giải trình hoặc không có sự quản lí tốt về cách thức thực hiện. Tất cả được thực hiện trong một hệ thống từ trên xuống ”. ⁸ Tập trung vào sự thực hiện hơn là nội dung của một chính sách là một chiến lược tiêu biểu được người dân Lào sử dụng để định hình sự phê bình của mình về chính sách của chính phủ một cách nhẹ nhàng. Tuy nhiên, những người được phỏng vấn bày tỏ sự đánh giá chân thành về ý định của chính sách, đặc biệt là xem xét những cách chính sách đó giao thoa  với mong muốn của người Lào về sự phát triển. ⁹

Một lý do tại sao TLIC trên phương diện trừu tượng có thể thu hút người Lào là do định nghĩa mơ hồ của nó trong tương quan so sánh với vô số các hình thức ứng dụng cụ thể của nó. Nhiều người được phỏng vấn ở Lào hiểu rõ ý định của chính sách theo nghĩa rộng nhất có thể: tăng năng suất kinh tế của tài nguyên đất quốc gia qua các hình thức đầu tư khác nhau để tạo ra lợi ích toàn diện cho đất nước và con người. TLIC thiếu một định nghĩa cụ thể bởi vì nó không bao giờ thực sự được viết ra và ban hành như một chính sách chính thức, chủ yếu là do những bất đồng của ủy ban soạn thảo về ý nghĩa chính xác của nó! ¹⁰ Những người được phỏng vấn bày tỏ những hiểu biết khác nhau về các mục tiêu của chính sách: 1) tạo ra giá trị kinh tế toàn diện, 2) tài trợ cho các dự án của chính phủ, 3) tư nhân hoá và thương mại hóa đất nhà nước và 4) duy trì quyền kiểm soát của Lào đối với đất đai như một tài sản quốc gia hoặc tài sản công. Hơn nữa, họ đã xác định một loạt các dự án phù hợp với khuôn khổ của TLIC, đôi khi không đồng ý về việc những loại nào là các ví dụ điển hình “chân thực” của TLIC. Những ví dụ này bao gồm 1) giao dịch đất của nhà nước với các nhà đầu tư tư nhân vì mục tiêu xấy dựng cơ sở hạ tầng, đặc biệt là các tòa nhà văn phòng chính phủ, ¹¹ 2) bán đất nhà nước để có kinh phí cho cơ sở hạ tầng đường bộ, chẳng hạn như trong trường hợp Đường 450 Năm, ¹² 3) đem đất nhà nước cho các nhà đầu tư  thuê và nhượng bộ và 4) chuẩn độ đất cho mục đích là tạo ra và phát triển thị trường đất đai.

Những mục tiêu và mô hình khác nhau của TLIC chỉ được thống nhất bởi ý tưởng rộng hơn về việc tạo ra giá trị kinh tế từ đất vì mục đích phát triển cơ sở hạ tầng, tạo ra doanh thu của chính phủ và xây dựng sự thịnh vượng giàu có. Tuy nhiên, cách thức để theo đuổi các mục tiêu này là rất có vấn đề, như những người được phỏng vấn đã trình bày rõ ràng. Khi các bộ trao đổi đất mà họ sở hữu để có  một văn phòng mới, họ từ bỏ các tài sản chính phủ quan trọng cho khu vực tư nhân, điều này đặt ra dấu chấm hỏi về giá trị của một thỏa thuận như vậy đối với chính phủ và nhân dân mà chính phủ đó làm đại diện. Chiến lược bán đất để có điều kiện tài chính cho cơ sở hạ tầng đường bộ đã dẫn đến việc chiếm đoạt đất đai không công bằng đối với các công dân Lào và đã bị sa lầy vào các vấn đề bồi thường do mức giá được đề xuất là thấp. ¹³ Việc nhượng quyền và cho thuê đất của nhà nước đã dẫn đến những tác động tiêu cực đến môi trường xã hội và đã tạo ra những lợi ích kinh tế hạn chế cho chính phủ và các cộng đồng ở nông thôn (xem Hình 1). ¹⁴ Cuối cùng, việc chuẩn độ đất đai và việc tạo ra thị trường đất đai đã tạo ra sự gia tăng của việc đầu cơ đất đai và thổi phồng giá đất ở các khu vực đô thị. ¹⁵

Một sự kết hợp của các yếu tố này đã tạo ra một nhận thức ở các cấp cao nhất trong chính phủ rằng TLIC đã ra khỏi tầm kiểm soát, không đạt được mục tiêu kinh tế trong khi dẫn đến ngoại tác tiêu cực cho xã hội Lào. Như Thongloun Sisoulith tuyên bố vào giữa năm 2016, không lâu sau khi ông đảm nhận vị trí Thủ tướng, chính sách này “đã phải đối mặt với nhiều thách thức trong những năm qua vì một số dự án thực hiện theo chính sách này chưa chứng tỏ hiệu quả và đã tạo ra những lỗ hổng trong thu ngân sách “và các dự án như vậy ” gây tác động tiêu cực đến người dân và tạo ra nhiều mâu thuẫn trong xã hội “. ¹⁶ Vì vậy, nếu chính sách TLIC vẫn chưa đem lại những lợi ích đáng kể cho chính phủ Lào hay cho xã hội Lào, thì chính sách đó là cho ai? Chính phủ nhận ra cuộc khủng hoảng nhưng vẫn không chắc chắn làm thế nào để giải quyết nó và để tạo ra một con đường phát triển mới. Tuy nhiên, các lựa chọn thay thế đã bắt đầu nổi lên và có thể làm thay đổi các động lực của quá trình tư nhân hóa đất trong đất nước này mặc dù có ít sự điều chỉnh chủ động của chính phủ.

Biến đất thành vốn là vì nhân dân?

Mặc dù các nhượng bộ về đất đai thu hút sự chú ý của nhiều phương tiện truyền thông như là một hình thức của TLIC nhằm thúc đẩy những biến đổi xã hội – môi trường quan trọng, thì vẫn có nhiều cách khác trong đó đất được vốn hoá có tiềm năng lớn hơn trong việc tạo ra lợi ích cho người nghèo ở nông thôn. Các hình thức đầu tư thay thế, đặc biệt là trong lĩnh vực nông nghiệp, đã được thúc đẩy bởi mộtsự chống đối đang nổi của nông dân và các phản ứng pháp lý của chính phủ đối với những tác động của các dự án chuyển nhượng đất đai. Các giải pháp thay thế đó bao gồm các khoản đầu tư nông nghiệp mà nông dân và các hợp tác xã nông nghiệp thực hiện cũng như hợp đồng nông nghiệp với các doanh nghiệp nông nghiệp. ¹⁷Ngoài ra, các công ty đã bắt đầu thuê đất của ​​các hộ gia đình cá thể, chẳng hạn như để trồng chuối ở miền bắc Lào, do đó bỏ qua sự cho phép của chính phủ. ¹⁸Các công ty từng có thỏa thuận nhượng quyền trước đó cũng đã bắt đầu đàm phán thỏa thuận về việc thuê đất với các cộng đồng, những người từ chối nhượng quyền đất đai của họ. ¹⁹ Mỗi lựa chọn thay thế này có thể là một sự phá hoại về mặt xã hội – môi trường như việc nhượng quyền đất và không phải là giải pháp lý tưởng. Ví dụ, chính phủ đã cấm mở rộng hơn nữa các đồn điền chuối vì tác động phá hoại của chúng đối với đất đai và với sức khỏe con người và động vật. ²⁰Tuy nhiên, các đồn điền này là những bước quan trọng tránh xa  các hình thức nhượng quyền của TLIC, nơi mà phần lớn các lợi ích tích luỹ cho công ty và chính phủ trong khi các tác động tiêu cực của chúng lại do các cộng đồng nông thôn và công chúng phải chịu dựng. Vì chính phủ đã cam kết với TLIC như một ý tưởng về chính sách, nên xem xét nhiều cách thức mà xã hội dân sự Lào, nhưng người nông dân, các nhà cải cách chính phủ và công chúng nói chung có thể định hình nó theo hướng là lấy con người làm trung tâm trong quá trình thực hiện.

Miles Kenney-Lazar
Phó giáo sư, Khoa Địa lý, Trường Đại học quốc gia Singapore
geokmr@nus.edu.sg

Note: The same phrasing of the title was first used for the Laos section title of the Mekong State of Land Report: Ingalls, M.L., Diepart, J.-C., Truong, N., Hayward, D., Neil, T., Phomphakdy, M., Bernhard, R., Fogarizzu, S., Epprecht, M., Nanthavong, V., Vo, D.H., Nguyen, D., Nguyen, P.A., Saphanthong, T., Inthavong, C., Hett, C. and Tagliarino, N. 2018. State of Land in the Mekong Region. Centre for Development and Environment, University of Bern and Mekong Region Land Governance. Bern, Switzerland and Vientiane, Lao PDR, with Bern Open Publishing.

Bibliography

Baird, I.G. 2010. Land, Rubber and People: Rapid Agrarian Changes and Responses in Southern Laos. Journal of Lao Studies, 1(1): 1-47.
Baird, I.G. 2017. Resistance and Contingent Contestations to Large-Scale Land Concessions in Southern Laos and Northeastern Cambodia. Land, 6(1): 1-19.
Barney, K. 2011. Grounding Global Forest Economies: Resource Governance and Commodity Power in Rural Laos. Ph.D. Thesis. Toronto: York University.
Dwyer, M. 2007. Turning Land into Capital. A Review of Recent Research on Land Concessions for Investment in the Lao PDR. Vientiane: LIWG.
Dwyer, M.B. 2013. Territorial Affairs: Turning Battlefields into Marketplaces in Postwar Laos. Ph.D. Thesis. Berkeley: University of California, Berkeley.
Friis, C. and J.Ø. Nielsen. 2016. Small-scale Land Acquisitions, Large-scale Implications: Exploring the Case of Chinese Banana Investments in Northern Laos. Land Use Policy, 57: 117-129.
Goh, B. and A.R.C. Marshall. 2017. Cash and Chemicals: For Laos, Chinese Banana Boom a Blessing and Curse. Reuters. 11 May.
Gramsci, A. 1971. Selections from the Prison Notebooks of Antonio Gramsci. New York: International Publishers, pg. 276.
High, H. 2014. Fields of Desire: Poverty and Policy in Laos. Singapore: NUS Press.
Ingalls, M.L., Diepart, J.-C., Truong, N., Hayward, D., Neil, T., Phomphakdy, M., Bernhard, R., Fogarizzu, S., Epprecht, M., Nanthavong, V., Vo, D.H., Nguyen, D., Nguyen, P.A., Saphanthong, T., Inthavong, C., Hett, C. and Tagliarino, N. 2018. State of Land in the Mekong Region. Centre for Development and Environment, University of Bern and Mekong Region Land Governance. Bern, Switzerland and Vientiane, Lao PDR, with Bern Open Publishing.
Kenney-Lazar, M. 2012. Plantation Rubber, Land Grabbing and Social-Property Transformation in Southern Laos. Journal of Peasant Studies, 39(3-4): 1017-1037.
Kenney-Lazar, M. 2016. Resisting with the State: Authoritarian Land Governance in Laos. PhD Thesis. Worcester, MA: Clark University.
Kenney-Lazar, M., M.B. Dwyer, and C. Hett. 2018. Turning Land Into Capital: Assessing a Decade of Policy in Practice. Vientiane: LIWG.
Kenney-Lazar, M., D. Suhardiman, and M.B. Dwyer. 2018. State Spaces of Resistance: Industrial Tree Plantations and the Struggle for Land in Laos. Antipode. Early online view, DOI: 10.1111/anti.12391.
KPL News. 2016. PM Urges Evaluation of the Turning Land Into Capital Policy. 6 July.
Lao People’s Revolutionary Party (LPRP). 2017. Resolution of the Party’s Central Committee.
McAllister, K. 2015. Rubber, Rights, and Resistance: The Evolution of Local Struggles Against a Chinese Rubber Concession in Northern Laos. Journal of Peasant Studies, 42(3-4): 817-837.
Pathammavong, B., M. Kenney-Lazar, and E.V. Sayaraj. 2017. Financing the 450 Year Road: Land Expropriation and Politics ‘All the Way Down’ in Vientiane, Laos. Development and Change, 48(6): 1417-1438.
Sayalath, S. and S. Creak. 2017. Regime Renewal in Laos: The Tenth Congress of the Lao People’s Revolutionary Party. Southeast Asian Affairs, 179-200.
Shi, W. 2008. Rubber Boom in Luang Namtha: A Transnational Perspective. Vientiane: GTZ.
Suhardiman, D., M. Giordano, O. Keovilignavong, and T. Sotoukeea. 2015. Revealing the Hidden Effects of Land Grabbing Through Better Understanding of Farmers’ Strategies in Dealing with Land Loss. Land Use Policy, 49: 195-202.
Vientiane Times. 2013. Property Prices in Vientiane Continue to Soar. 7 February.
Vientiane Times. 2016. Govt Gives Green Light for Two Eucalyptus Operators. 30 March.
Vientiane Times. 2017. Lao PM Vows to Address Chronic Land Issues. 2 June.