Terorisme tidak diragukan lagi berbahaya bagi keamanan nasional dan keharmonisan sosial negara mana pun di dunia, termasuk Indonesia. Meski merupakan isu penting, terorisme bukanlah satu-satunya faktor yang berperan atas ketidakamanan nasional dan ketidakharmonisan sosial dalam masyarakat. Indonesia bukanlah pengecualian dalam hal ini. Selain terorisme, berbagai bentuk kekerasan – verbal maupun nonverbal, fisik maupun simbolis, dan politik maupun budaya – telah menjamur di Indonesia, sebelum, selama, dan yang terpenting, setelah jatuhnya Presiden Suharto pada 1998. Suharto (1921-2008) adalah penguasa diktator Indonesia yang memerintah dan mengendalikan negara selama lebih dari tiga dasawarsa sejak ia melancarkan aksi anti-Komunis 1965-66 dan kudeta berdarah.
Dalam sejarah sosial modern Indonesia, terdapat banyak kasus kekerasan dan ekstremisme di luar terorisme, yang juga merupakan salah satu bentuk kekerasan dan radikalisme. Salah satu bentuk kekerasan dan radikalisme yang mengancam hubungan antarkelompok, kerukunan sosial, dan kehidupan damai masyarakat Indonesia yang beragam adalah intoleransi antar dan intra-agama, intimidasi, persekusi, dan perundungan, di samping berbagai bentuk lainnya.
Namun, sayangnya, pemerintah Indonesia tampaknya menganggap serius terorisme, sementara mengabaikan atau kurang memperhatikan berbagai tindakan dan bentuk kekerasan dan intoleransi agama, yang dapat terlihat, misalnya, dari kurangnya dukungan dana, struktural, dan kelembagaan pemerintah. Pemerintah Indonesia telah melakukan berbagai upaya, program, dan kegiatan guna melawan dan memerangi tindakan teroris, propaganda, dan ideologi, serta deradikalisasi para teroris dan membantu reintegrasi mereka ke dalam masyarakat. Namun, pemerintah tidak mengambil langkah yang sama untuk mengatasi intoleransi. Tentu saja terorisme memang perlu ditangani dengan baik, begitu juga seharusnya intoleransi agama.
Terorisme dan Dukungan Penuh Kontraterorisme
Pada 12 Oktober 2002, terjadi aksi terorisme Bom Bali, serangan teroris paling dahsyat yang dilakukan oleh beberapa Muslim keturunan Jawa dan Malaysia, dalam sejarah modern negara kepulauan Indonesia. Dua bom dahsyat menghancurkan tempat hiburan malam tersibuk di kawasan Kuta, Bali, yang dikenal sebagai Pulau Dewata. Bom Bali dilaporkan menewaskan 202 orang dan melukai lebih dari 300 orang, sebagian besar warga Australia, warga Indonesia, Inggris, dan warga negara lainnya. Tragedi tersebut menjadi serangan teror terbesar, tidak hanya dalam sejarah sosial Indonesia tetapi juga di Asia Tenggara.
Meskipun kekerasan bukanlah hal baru di Bali, yang secara historis diwarnai dengan berbagai peristiwa tragis (Robinson, 1995), bom teroris merupakan hal baru di Pulau Dewata. Sejak ledakan Bali, berbagai aksi teroris sporadis, termasuk bom bunuh diri, telah terjadi di berbagai tempat, termasuk Jakarta, Solo (Surakarta), Cirebon, Surabaya, Sidoarjo, Pontianak, dan Samarinda. Beberapa teroris Indonesia memiliki hubungan dengan kelompok teroris internasional atau regional, seperti al-Qaeda, Negara Islam Irak dan Suriah (ISIS), atau Jama’ah Islamiyah; beberapa dari teroris itu berbasis lokal (misalnya, terkait dengan Negara Islam Indonesia), dan ada juga teroris pelaku tunggal (Chernov-Hwang, 2018; Schulze, 2018).
Patut dicatat bahwa Bom Bali bukanlah serangan teroris pertama dalam sejarah sosial Indonesia, baik yang dilakukan oleh kelompok Islamis maupun kelompok radikal lainnya. Setelah Indonesia merdeka pada 1945, berbagai kelompok dan individu radikal dari berbagai latar belakang dengan beragam kepentingan, motif, dan tujuan melakukan serangan teroris yang melibatkan penembakan atau pengeboman. Terkadang, aksi teroris juga dilakukan oleh “teroris tunggal” yang tidak terkait dengan kelompok radikal mana pun. Teroris tunggal melakukan terorisme karena berbagai alasan, termasuk persaingan bisnis atau balas dendam, bukan semata-mata untuk mendirikan negara Islam atau menggulingkan penguasa yang zalim (Solahudin, 2013).
Pada 2003, setelah Bom Bali, pemerintah membentuk unit antiteror, bernama Detasemen Khusus 88 (dikenal sebagai Densus 88). Kemudian, pada 2010, pemerintah membentuk sebuah badan antiterorisme yaitu Badan Nasional Penanggulangan Terorisme (BNPT). Selain itu, pemerintah juga menerbitkan beberapa undang-undang dan peraturan tentang pelarangan dan penanggulangan terorisme.
Densus 88, sebagai unit elit dalam tim antiterorisme Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri), bertugas dalam penyelidikan, identifikasi, dan penanggulangan kejahatan dan aktivitas terkait terorisme (Wibawana, 2022). Pencegahan, mitigasi, dan penanggulangan ekstremisme kekerasan (yaitu, terorisme) telah menjadi fokus Densus 88 sejak serangan teroris di Bali pada 2002. Sementara itu, BNPT adalah lembaga pemerintah non-kementerian yang memiliki status serupa dengan kementerian, dan pimpinannya bertanggung jawab langsung kepada Presiden.
Strategi utama Densus 88 melibatkan penggunaan “pendekatan keras” (misalnya, menyerang tempat persembunyian teroris). Sementara strategi utama BNPT memanfaatkan “pendekatan lunak” guna mencegah, mengurangi, dan memberantas terorisme di Indonesia melalui berbagai program, termasuk pelatihan deradikalisasi dan kontra-radikalisme. Sejak awal berdirinya, BNPT dan afiliasinya telah aktif menyelenggarakan sejumlah lokakarya, kuliah umum, dan seminar tentang bahaya terorisme dan upaya penanggulangan terorisme di berbagai perguruan tinggi, lembaga pemerintah, badan usaha, organisasi sosial, dan organisasi pemuda. Selain itu, BNPT menyediakan sejumlah dana bagi mantan teroris untuk memulai usaha, membantu mereka mencari pekerjaan, dan membantu mereka kembali berintegrasi ke masyarakat.
Di samping pembentukan Densus 88 dan BNPT, pemerintah juga menerbitkan beberapa undang-undang dan peraturan terkait dengan terorisme dan penanggulangan terorisme, seperti (1) Perppu No. 2/2002 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme, (2) Undang-Undang No. 15/2023 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme, (3) Undang-Undang No. 17/2011 tentang intelijen negara dan perannya dalam penyadapan dan pengawasan terhadap setiap komunikasi mencurigakan yang dianggap berpotensi membahayakan dan mengancam keamanan nasional, (4) Undang-Undang No. 9/2013 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Tindak Pidana Pendanaan Terorisme, dan (5) Undang-Undang No. 5/2018 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme, yang merupakan perubahan atas Undang-Undang tahun 2003 (Al Qurtuby 2022, 248). Singkatnya, karena meyakini adanya ancaman terorisme terhadap keamanan nasional dan keselamatan masyarakat, pemerintah pusat telah berupaya keras memerangi terorisme melalui perpaduan “pendekatan keras” dan “pendekatan lunak” sebagai strategi antiterorisme.
Intoleransi Beragama dan Minimnya Inisiatif Kontra-Intoleransi
Selain serangan teroris di ruang publik sebagaimana telah dijelaskan di atas, Indonesia juga mengalami kehadiran radikalisme agama, gerakan anti-pluralis, dan tindakan intoleran, yang mengancam pluralitas etnoreligius, perdamaian antar warga, dan keamanan nasional. Jatuhnya Suharto juga telah memicu berbagai bentuk kekerasan fisik/ kekerasan langsung di Indonesia yang multietnis, multibahasa, multikultural, dan multiagama, termasuk dan tidak terbatas pada terorisme, kekerasan yang didorong oleh separatisme, tindakan intoleran agama, kerusuhan komunal, pembantaian, jihadisme yang disertai kekerasan, main hakim sendiri, dan sektarianisme yang disertai kekerasan, yang dilakukan oleh berbagai aktor (kelompok politik, etnis, atau agama).
Yayasan Denny JA melaporkan bahwa setelah jatuhnya Orde Baru, terdapat sekitar 2.398 kasus kekerasan fisik dan intoleransi di Indonesia, dan 65 persen di antaranya berlatar belakang dan bermotif agama (Kompas, 2020). Beberapa kasus kekerasan tersebut tergolong sangat tinggi, ditandai dengan ribuan kematian dan cedera, seperti konflik komunal Kristen-Muslim di Maluku, Sulawesi Tengah, dan Maluku Utara, atau konflik antaretnis (misalnya, antara suku Dayak dan Madura) di Kalimantan. Ada juga kasus kekerasan yang tergolong menengah-rendah dengan korban jiwa kecil atau kerusakan properti yang ringan. Andreas Harsono, seorang aktivis Human Rights Watch, memperkirakan setidaknya 90.000 orang tewas dalam konflik kekerasan komunal (bukan terorisme) dalam satu dasawarsa setelah kejatuhan Suharto (Harsono, 2019).
Dibandingkan dengan aksi teroris, yang biasanya bersifat ad hoc dan sementara, aksi intoleransi lebih lazim dan rutin. Kasus intoleransi beragama jauh lebih banyak daripada terorisme. Meskipun datanya bervariasi, menurut Public Virtue Research Institute, dari 2000 hingga 2020, terdapat sembilan kasus pengeboman oleh teroris[1] (CNN Indonesia, 2021). Tentu saja ada bentuk-bentuk terorisme lain, tetapi apa pun jenis terorismenya, data menunjukkan bahwa aksi intoleransi beragama, termasuk pelanggaran Kebebasan Beragama dan Berkeyakinan (KBB), jauh melampaui aksi teroris.
Misalnya, pada 2024 saja, menurut Setara Institute, sebuah lembaga penelitian terkemuka yang berkantor di Jakarta, terdapat 477 insiden intoleransi beragama dan penodaan kebebasan beragama, termasuk intimidasi, persekusi, pembakaran atau perusakan properti milik pemeluk agama lain, perundungan, penolakan ritual ibadah umum yang dilakukan oleh kelompok agama tertentu, penolakan pendirian tempat ibadah (umumnya gereja), dan sebagainya. Data tersebut menunjukkan peningkatan kasus intoleran dari tahun sebelumnya, yaitu sebanyak 329 kasus pada 2023 (Ashfiya 2025).
Berbeda dengan pelaku terorisme, intoleransi beragama, perundungan, intimidasi, dan persekusi lebih luas, berasal dari berbagai lembaga, baik negara (misalnya, pejabat pemerintah, aparat keamanan, anggota parlemen, dan sebagainya) maupun aktor non-negara (misalnya, kelompok keagamaan, organisasi sipil, atau massa biasa). Setara Institute juga mencatat, pada 2024, sekitar 39,5 % (159 kasus) pelaku intoleransi beragama dan pelanggar KBB adalah negara (lembaga pemerintah), sementara 60,5 % (243 kasus) berasal dari non-negara.
Lebih lanjut, korban intoleransi beragama (baik manusia maupun harta benda) jauh lebih beragam dan kompleks daripada korban terorisme. Aksi teroris biasanya menargetkan tempat-tempat tertentu (misalnya, gereja, kantor polisi, hotel milik sekelompok orang tertentu, kedutaan besar negara tertentu, atau bangunan yang melambangkan Barat) dan orang-orang (misalnya, orang Barat, personel polisi, umat Kristen, dll.). Sebaliknya, pelaku intoleransi beragama dapat menargetkan tempat mana pun (tempat ibadah, rumah, sekolah, kantor, gedung, dll.) dan orang-orang dari agama apa pun (Muslim maupun non-Muslim), yang dianggap menyimpang dan boleh diserang dan dihancurkan.
Kekerasan dan intoleransi beragama telah menyebar hingga ke pelosok Indonesia dan telah menjadi fenomena yang meluas di Indonesia saat ini, yang menyebabkan banyak korban dan penghancuran banyak properti berharga milik komunitas agama tertentu. Anehnya, tidak ada badan atau unit pemerintah guna mengatasi kekerasan dan intoleransi beragama. Untuk kasus terorisme, ada tanggapan cepat dari pemerintah, legislatif dan aparat keamanan dengan membentuk berbagai unit dan regu antiterorisme, serta menggelontorkan dana yang sangat besar. Sebaliknya, tanggapan pemerintah atas berbagai kasus intoleransi agama dan radikalisme di seluruh negeri masih belum jelas dan ambigu.
Hingga saat ini, pemerintah belum mengalokasikan dana yang cukup untuk memberantas para pelaku intoleransi agama dan disharmoni sosial. Pemerintah juga tidak membentuk unit anti-intoleransi. Forum Kerukunan Umat Beragama (FKUB), sebuah forum nasional untuk kerukunan antarumat beragama (didirikan pada 2006), digagas oleh pemerintah daerah dan tokoh agama setempat, berdasarkan Peraturan bersama Kementerian Dalam Negeri dan Kementerian Agama (Peraturan Bersama Menteri No. 8 dan 9). Namun, FKUB memiliki anggaran yang terbatas untuk menjalankan program-programnya. Berbeda dengan kasus terorisme, Presiden Indonesia tidak mengeluarkan Undang-Undang khusus untuk “meningkatkan” status FKUB, meskipun mantan Menteri Agama Yaqut Cholil Qoumas pernah mencoba melakukannya pada 2022 (Andrios 2022).
Kesimpulan: Antara Terorisme dan Intoleransi Beragama
Berdasarkan uraian dan analisis yang diuraikan di atas, penanganan intoleransi beragama lebih mendesak daripada, atau sama mendesaknya dengan, terorisme. Hal ini telah cukup lama absen, berbeda dengan adanya perburuan besar-besaran oleh aparat negara dan pelatihan serta program intensif rehabilitasi, deradikalisasi, dan integrasi teroris.
Sayangnya, terlepas dari banyaknya kasus intoleransi beragama, termasuk pelanggaran KBB, pemerintah tampaknya enggan menangani masalah ini, atau hanya mengambil tindakan sebagian, sporadis, dan tidak sistematis untuk mengatasi masalah-masalah mendesak dan meresahkan tersebut demi keamanan, keselamatan, dan kerukunan bangsa. Kementerian Agama memang memiliki Pusat Kerukunan Umat Beragama (yang dipimpin oleh M. Adib Abdushomad, seorang ulama lulusan Australia), tetapi unit ini hanyalah unit kecil di dalam kementerian dengan dana yang sangat kecil, kewenangan yang terbatas, dan peran yang terbatas. Meskipun demikian, Abdushomad telah mendorong program-program kreatif terkait hubungan antaragama, perdamaian, dan toleransi, termasuk Harmony Award, podcast, dan menjangkau ke daerah pedesaan. PKUB juga meluncurkan aplikasi bernama Si-Rukun, sebuah sistem peringatan dini untuk mencegah ketegangan dan kekerasan sosial berbasis agama.[2]
Oleh karena itu, sudah saatnya bagi pemerintah pusat untuk memberikan perhatian lebih besar dalam penanggulangan intoleransi beragama, di samping terorisme, dengan memberikan dukungan struktural, kelembagaan, hukum, dan pendanaan yang memadai guna memerangi tindakan intoleran, baik yang berbasis agama maupun non-agama (misalnya, etnis), demi perbaikan dan peningkatan perdamaian, keamanan, keselamatan, dan kerukunan masyarakat Indonesia di masa mendatang.
Sumanto Al Qurtuby
Sumanto Al Qurtuby adalah Dosen Program Doktor Sosiologi Agama, Fakultas Teologi, Universitas Kristen Satya Wacana.
Daftar Pustaka –
Al Qurtuby, Sumanto. 2022. Terrorism and Counter-terrorism in Saudi Arabia and Indonesia. London: Palgrave.
Andrios, Benny. 2022. “Menag: Kemenag Usulkan Perpres Pembentukan FKUB Pusat.” https://kemenag.go.id/nasional/menag-kemenag-usulkan-perpres-pembentukan-fkub-pusat-jtlwmw.
Ashfiya, Dilla Agustin Nurul. 2025. “Kasus Intoleransi di Indonesia: Jumlah, Penyebab, Pelaku, dan Contohnya.” GoodStats, 10 Juli. https://goodstats.id/article/intoleransi-agama-di-indonesia-HdiJw.
Chernov-Hwang, Julie. 2018. Why Terrorists Quit: The Disengagement of Indonesian Jihadists. Ithaca: Cornell University Press.
CNN Indonesia. 2021. “Daftar Kasus Ledakan Bom di Indonesia Dua Dekade Terahir,” 28 Maret. https://www.cnnindonesia.com/nasional/20210328150157-20-623072/daftar-kasus-ledakan-bom-di-indonesia-2-dekade-terakhir.
Harsono, Andreas. 2019. Race, Islam, and Power: Ethnic and Religious Violence in Post-Suharto Indonesia. Australia: Monash University Publishing.
Kompas. 2020. “Kasus Kekerasan yang Dipicu Masalah Keberagaman di Indonesia.” https://www.kompas.com/skola/read/2020/02/06/190000569/kasus-kekerasan-yang-dipicu-masalah-keberagaman-di-indonesia.
Robinson, Geoffrey. 1995. The Dark Side of Paradise: Political Violence in Bali. Ithaca, NY: Cornell University Press.
Schulze, Kirsten E. 2018. “The Surabaya Bombings and the Evolution of the Jihadi Threat in Indonesia.” CTC Sentinel, July, pp,1-6.
Solahudin. 2013. The Roots of Terrorism in Indonesia: from Darul Islam to Jema’ah Islamiyah. Ithaca, NY: Cornell University Press.
Wibawana, Widhia Arum. 2022. “Apa Itu Densus 88? Pengertian, Sejarah, Tugas, dan Fungsi.” Detik News, 29 Oktober. https://news.detik.com/berita/d-6375591/apa-itu-densus-88-pengertian-sejarah-tugas-dan-fungsi.
Notes –
[1] Kasus pengeboman oleh teroris tersebut meliputi: pengeboman Bali I (2002), pengeboman JW Marriot (2003), pengeboman Bali II (2005), pengeboman Ritz Carlton (2009), pengeboman Masjid Az-Dzikra Cirebon (2011), pengeboman Sarinah (2016), pengeboman di Mapolres Surakarta (2016), pengeboman Kampung Melayu (2017), pengeboman Surabaya (2018), dan pengeboman Sidoarjo (2018) (Schulze 2018).
[2] Percakapan daring dengan M. Adib Abdushomad, Kepala Pusat Kerukunan Umat Beragama, Kementerian Agama, 28 September 2025.