การประเมินภาวะเศรษฐกิจฟิลิปปินส์

        

รายงานฉบับนี้กล่าวถึงรูปแบบความเป็นวัฏจักรและความไม่ยั่งยืนของการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจฟิลิปปินส์ ปัจจัยที่ซ้ำเติมภาวะเศรษฐกิจในรอบวัฏจักรขาลง ผลจากภาคธุรกิจต่าง ๆ และกลยุทธ์การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจโดยนัย ผลกระทบต่อการจ้างงานตามเพศของแรงงาน และสถานะของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในประเทศ รายงานฉบับนี้เสนอความคิดว่ารูปแบบความเป็นวัฏจักรและความไม่ยั่งยืนของการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และการเปลี่ยนแปลงของระดับรายได้ไม่เพียงสัมพันธ์กับรูปแบบการใช้จ่ายในระดับมหภาค ลักษณะของการเมืองที่อิงการเลือกตั้ง และการพัฒนาในระดับภาคธุรกิจและระดับภูมิภาคเท่านั้น แต่ยังได้รับผลกระทบจากกลยุทธ์การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ไม่ยั่งยืนที่ใช้ก่อนช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ. 2523-2532 ข้อจำกัดของกลยุทธ์การเปิดเสรีในปัจจุบัน และสถานะของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในประเทศด้วย

 ต่อไปนี้เป็นรายงานฉบับสังเขป สำหรับเนื้อหา ข้อมูล และบรรณานุกรมที่ครบถ้วน สามารถดูได้จากรายงานฉบับสมบูรณ์

 รูปแบบการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่เป็นวัฏจักร

ตั้งแต่ช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ. 2503-2512 ภาวะเศรษฐกิจที่วัดจากการขยายตัวของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) ต่อประชากร ประกอบด้วย 6 รอบวัฏจักรสั้น ๆ โดยแต่ละรอบมีระยะเวลา 4-5 ปี ยกเว้นรอบระยะเวลา 7 ปีที่เศรษฐกิจขยายตัวระหว่าง พ.ศ.2518-2525  ภาวะเศรษฐกิจในรอบวัฏจักรขาลงจะควบคู่กับการขาดดุลการคลังและการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดที่เพิ่มมากขึ้น ดุลการชำระเงินและฐานะทุนสำรองระหว่างประเทศที่เสื่อมลง ตลอดจนการลงทุนภาคเอกชนที่ลดลง ทั้งนี้ การลดลงของการลงทุนภาคเอกชนมีความสัมพันธ์อย่างมีนัยสำคัญกับการลดลงของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ (จีเอ็นพี) ในปีก่อนหน้า การอ่อนตัวของค่าเงิน สินเชื่อในประเทศที่หดตัว และอัตราดอกเบี้ยที่สูงขึ้น นอกจากนี้ การลงทุนจะลดลงในปีก่อนการเลือกตั้งประธานาธิบดี และเมื่อมีความคาดหวังว่าผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) จะลดลง การใช้จ่ายของรัฐบาลที่เพิ่มขึ้นและการลงทุนภาคเอกชนที่ลดลงถูกตั้งสมมติฐานว่าเป็นปัจจัยที่ซ้ำเติมภาวะเศรษฐกิจในขาลง

วิกฤตการณ์ทางการเมืองและเศรษฐกิจระหว่าง พ.ศ.2526-2528 เป็นช่องว่างที่แบ่งแยกวัฏจักรในช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ.2503-2512 จนถึง พ.ศ.2525 ออกจากวัฏจักรภายหลัง พ.ศ. 2528 โดยรอบวัฏจักรช่วงแรก ๆ ซึ่งมีเศรษฐกิจไม่เคยประสบอัตราการขยายตัวที่ติดลบเลย จึงทำให้รายได้ที่แท้จริงต่อประชากรเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนสูงสุดใน พ.ศ. 2525 ในทางตรงกันข้าม เศรษฐกิจฟิลิปปินส์ประสบอัตราการขยายตัวที่ติดลบตั้งแต่วัฏจักรภายหลัง พ.ศ. 2529 เป็นต้นมา ทำให้รายได้ไม่สามารถเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ดังนั้น เศรษฐกิจฟิลิปปินส์จึงต้องใช้เวลานานถึงสองทศวรรษ กว่าผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศที่แท้จริงต่อประชากรจะเพิ่มกลับมาที่ระดับสูงสุดของปี 2525 อีกครั้ง การฟื้นตัวที่ทอดเวลายาวนาน และภาวะเศรษฐกิจที่ขาดเสถียรภาพภายหลัง พ.ศ. 2528  สะท้อนให้เห็นถึงการเปลี่ยนแปลงจากระบบการปกครองหนึ่งมาสู่อีกระบบหนึ่ง จากกลยุทธ์การเจริญเติบโตรูปแบบหนึ่งไปสู่อีกรูปแบบหนึ่งที่เต็มไปด้วยความขัดแย้ง และเกี่ยวข้องกับการเมืองสูงมาก และยังสะท้อนให้เห็นถึงข้อจำกัดทางด้านสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติของเศรษฐกิจฟิลิปปินส์อีกด้วย

ก่อนช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ.2523-2532 การส่งออกทรัพยากรธรรมชาติและสินค้าเกษตร พร้อมทั้งนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนที่แข็งค่าเกินกว่าที่ควร การปกป้องอุตสาหกรรมในประเทศโดยใช้ภาษีศุลกากร และการใช้จ่ายของรัฐบาล ซึ่งสนับสนุนการปรับเปลี่ยนเป็นประเทศอุตสาหกรรมเพื่อทดแทนการนำเข้า เป็นแรงขับเคลื่อนให้เศรษฐกิจขยายตัว อย่างไรก็ตาม กลยุทธ์การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจโดยนัยนี้ได้แสดงผล ภายในช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ.2523-2532 ทรัพยากรป่าไม้และประมงที่ร่อยหรอลง ประกอบกับภาคเกษตรกรรมซึ่งยังด้อยพัฒนาอยู่เมื่อเทียบกับภาค  อื่น ๆ ไม่สามารถผลิตอาหารราคาถูก และสินค้าส่งออก ส่งผลให้ภาคทรัพยากรธรรมชาติ (ยกเว้นแร่ธาตุ) และภาคการเกษตรประสบกับความยากลำบากในการจัดหาทรัพยากรเพื่อรองรับการขยายตัวของภาคอุตสาหกรรม นอกจากนี้ แนวโน้มที่รัฐบาลจะพึ่งพาการขาดดุลงบประมาณและการกู้ยืมเงินจากต่างประเทศ เพื่อลงทุนในโครงการสาธารณูปโภคและผลักดันการขยายตัวทางเศรษฐกิจ และอัตราแลกเปลี่ยนที่แข็งค่ากว่าที่ควร ก่อให้เกิดภาวะเงินเฟ้อและสร้างภาระให้แก่สังคมในท้ายที่สุด ดังนั้นภายในทศวรรษนี้เอง กลยุทธ์การเจริญเติบโตแนวใหม่จึงกลายเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับเศรษฐกิจฟิลิปปินส์

วิกฤตการณ์ทางการเมืองและเศรษฐกิจระหว่าง พ.ศ.2526-2528 และการร่อยหรอลงของทรัพยากรธรรมชาติในประเทศ เกิดขึ้นพร้อมกับการเพิ่มความสำคัญของการเปิดเสรีในฐานะที่เป็นกรอบนโยบายเศรษฐกิจระดับโลก การที่รัฐบาลฟิลิปปินส์รับเอากรอบนโยบายดังกล่าวเพื่อเกื้อหนุนการไหลเข้าของเงินทุนจากต่างประเทศ และการเกิดขึ้นของอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก เป็นการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายครั้งสำคัญจากนโยบายการปกป้องอุตสาหกรรมในประเทศของฝ่ายนิติบัญญัติและผู้บริหารในช่วงก่อนช่วงเวลาระหว่างปี 2523-2532  อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นการเปลี่ยนแปลงที่ล่อแหลมอันตราย ซึ่งยังขาดกลไกสถาบันที่จำเป็นในการทำให้นโยบายใหม่ทำงานได้

การเจริญเติบโตที่นำโดยภาคบริการในภาวะการเสื่อมของสิ่งแวดล้อมและผลผลิตที่ต่ำของภาคการเกษตร

เศรษฐกิจฟิลิปปินส์แตกต่างจากเศรษฐกิจของประเทศเพื่อนบ้าน โดยขาดการเจริญเติบโตที่ยั่งยืนและรวดเร็วมาตั้งแต่ช่วงเวลาระหว่างปี 2513-2522 นอกจากปัจจัยด้านเศรษฐกิจมหภาคและความไม่มั่นคงทางการเมืองที่ได้กล่าวข้างต้นแล้ว การเจริญเติบโตยังเป็นวัฏจักรและขาดเสถียรภาพเนื่องจากการเจริญเติบโตที่ต่ำและผิดพลาดของภาคธุรกิจบางภาค ความไม่ยั่งยืนของกลยุทธ์การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจโดยนัย ในช่วงหลังสงครามก่อนช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ. 2523-2532 และข้อจำกัดของกลยุทธ์การปรับเปลี่ยนเป็นประเทศอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออกที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน

ภาคบริการเป็นภาคที่นำและเป็นแหล่งที่มาของการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่มีเสถียรภาพที่สุด อย่างไรก็ตาม ศักยภาพการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจถูกจำกัดโดยการขยายตัวที่ผิดพลาดและลดลงของภาคป่าไม้ ประมง และการผลิต ประกอบกับผลผลิตที่ต่ำของภาคการเกษตรเพาะปลูก นอกจากความไม่มีประสิทธิภาพแล้ว  ผลผลิตที่ต่ำของภาคการเกษตรยังสัมพันธ์กับการเปลี่ยนพื้นที่ป่าเป็นป่าที่ขาดผลิตภาพ ทุ่งหญ้าหรือไม้พุ่ม หรือพื้นที่การเกษตร การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเกิดขึ้นเนื่องจากการตัดไม้อย่างกว้างขวางและขาดการควบคุม การสร้างถนนหนทาง การทำเหมือง การทำการเกษตรในพื้นที่ดอน และความล้มเหลวในการฟื้นฟูแหล่งต้นน้ำที่ถูกทำลาย กิจกรรมต่าง ๆ ในพื้นที่ดอนสร้างผลกระทบทางลบต่อลักษณะภูมิอากาศ ปริมาณน้ำฟ้า การไหลของน้ำ ศักยภาพในการฟื้นตัวของตาน้ำใต้ดิน  เสถียรภาพของดิน และการตกตะกอน ส่งผลเสียต่อการชลประทานและการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำ ซึ่งทำให้ผลผลิตและรายได้ของภาคการเกษตรลดลง

ภาวะสิ่งแวดล้อมที่เสื่อมลงนี้สัมพันธ์กับความยากจนและการย้ายถิ่นฐานอย่างมีนัยสำคัญ จังหวัดที่สูญเสียพื้นที่ป่าจำนวนมากกว่า มีพื้นที่การเกษตรเป็นสัดส่วนสูงกว่า และพื้นที่การเกษตรชลประทานมีสัดส่วนต่ำกว่า จะมีครัวเรือนที่อยู่ใต้เส้นแบ่งความยากจนในสัดส่วนที่สูงกว่าจังหวัดอื่น ความยากจนหรือการขาดโอกาสในการจ้างงานและการขยายตัวในภาคธุรกิจที่ไม่ใช่ภาคการเกษตรและภาคป่าไม้ในจังหวัดเหล่านี้ จะควบคู่กับการอพยพย้ายถิ่นฐาน โดยผู้อพยพจากชนบทเหล่านี้นิยมย้ายถิ่นฐานไปยังพื้นที่ดอน พื้นที่ชายทะเล และศูนย์กลางของเมือง อย่างไรก็ตาม การอพยพที่รวดเร็วและขาดการควบคุมไปยังพื้นที่ดังกล่าวสร้างผลกระทบในทางลบต่อสิ่งแวดล้อม

กรณีตัวอย่าง เช่น อุปสงค์สำหรับปลาที่เพิ่มสูงขึ้นประกอบกับการทำการประมงที่ขยายตัวขึ้นในกลุ่มธุรกิจประมงเพื่อการพาณิชย์และชาวประมงในเขตเทศบาลซึ่งเพิ่มจำนวนขึ้น ทำให้ทรัพยากรประมงร่อยหรอลงในช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ.2513-2522 ตอนปลาย และช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ.2523-2532 ตอนต้น ส่งผลให้ชาวประมงในเขตเทศบาลซึ่งประสบปัญหาการจับปลาได้น้อยลง วัดจากจำนวนปลาที่จับได้ต่อหน่วยความพยายามในการหาปลา (ซีพียูอี) และปัญหาการถูกแทนที่โดยธุรกิจประมงเชิงพาณิชย์ ยากจนลง ในขณะที่ธุรกิจการเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำจืดและน้ำเค็มเป็นแหล่งที่มาของการขยายตัวทางเศรษฐกิจในช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ.2533-2542 การขยายตัวของธุรกิจดังกล่าวได้รับภัยคุกคามจากพื้นที่ป่าชายเลนที่ลดลง การตื้นเขินของพื้นที่ชายฝั่ง และมลภาวะของทะเลสาบและแม่น้ำ ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจที่ความยากจนลง การร่อยหรอของทรัพยากรประมง และการอพยพเข้ามายังพื้นที่ชายฝั่ง ทำให้พื้นที่ชายฝั่งกลายเป็นชุมชนแออัด และไม่สามารถทำหน้าที่เป็นตาข่ายรองรับนอกระบบสำหรับผู้อพยพที่ยากจนจากชนบทได้ดังเดิม  

การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่มีเสถียรภาพและผลผลิตของภาคบริการที่มีสัดส่วนสูงกว่าเมื่อเทียบกับภาคการเกษตรและอุตสาหกรรม หมายถึงโอกาสการจ้างงานที่เพิ่มมากขึ้นในภาคบริการ อย่างไรก็ตาม โอกาสการจ้างงานดังกล่าวถูกจำกัดเพียงในพื้นที่เมืองหลวง เขตปกครองพิเศษคอร์ดิลเลรา ตากาล็อกตอนใต้ และวิสายาสตอนกลาง โดยแรงงานสตรีจะได้รับโอกาสการจ้างงานดังกล่าวมากกว่า ทั้งนี้ แรงงงานสตรีเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการบริการชุมชน บริการส่วนบุคคล บริการสังคม การค้าปลีก การค้าส่ง ซึ่งจ้างงานประมาณร้อยละ 50 ของแรงงานสตรี

ด้วยความหลากหลายและโครงสร้างทวิลักษณ์ของภาคการบริการ ภาคการบริการจึงขยายตัว อันเป็นผลจากเงินทุนที่ไหลจากต่างประเทศเข้ามายังธนาคารและสถาบันการเงินอื่น ๆ การส่งเงินไปยังต่างประเทศ และการขยายตัวของประชากรและตลาดในเขตเมืองใหญ่ การที่ภาคการเกษตรและภาคการผลิตในชนบทไม่ขยายตัวทำให้ชนชั้นกลางระดับล่างมีจำนวนเพิ่มขึ้น และคนยากจนในชนบทอพยพไปยังเมืองใหญ่เพิ่มขึ้น แต่ภาคการบริการที่อยู่ในระบบไม่สามารถรองรับจำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้นกลุ่มนี้ได้ ดังนั้น การอพยพเข้ามาในเมืองจึงก่อให้เกิดการขยายตัวของตลาดธุรกิจนอกระบบ และประชากรในชุมชนแออัด

การขยายตัวของการจ้างงานในภาคการบริการมีลักษณะคือประกอบด้วยธุรกิจผู้ประกอบการจำนวนมาก แต่มีจำนวนลูกจ้างโดยเฉลี่ยต่ำ และมีค่าแรงต่ำ ซึ่งแสดงถึงการที่ธุรกิจขนาดเล็กสามารถเข้ามาในภาคธุรกิจนี้ได้ง่ายเมื่อเทียบกับภาคธุรกิจอื่น ๆ การขยายตัวของธุรกิจนอกระบบ และการปรับตัวของแรงงานในภาวะการว่างงานและการจ้างงานต่ำ ระหว่างช่วง พ.ศ.2533/35-2541 ของรอบวัฏจักร

ด้วยกิจกรรมที่หลากหลายและการลดขนาดของหน่วยธุรกิจบริการ ดูเหมือนว่าภาคธุรกิจนอกระบบกำลังดำเนินไปตามกระบวนการเปลี่ยนแปลง คล้ายกับกระบวนการของ Geertz ซึ่งดูดซับผู้ว่างงานหรือทำงานต่ำระดับจากชุมชนขนาดใหญ่กว่า ดังนั้น จึงเป็นการเสริมโอกาสที่มีอยู่อย่างจำกัดในภาคธุรกิจอื่น หรือส่วนอื่นของประเทศ ผู้อพยพสตรี ซึ่งเดิมเป็นสมาชิกครอบครัวที่ไม่ได้รับค่าจ้างในภาคการเกษตรและภารที่ไม่ใช่ภาคการเกษตรในชนบท เป็นแหล่งที่มาสำคัญของแรงงานส่วนเกินของเศรษฐกิจภาคบริการในเขตชุมชนเมือง

ธรรมชาติของการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่นำโดยภาคการบริการของประเทศฟิลิปปินส์นี้มีข้อจำกัดหลายประการ ข้อจำกัดประการหนึ่ง คือ การขยายตัวดังกล่าวไม่สามารถขับดันส่วนที่เหลือของระบบเศรษฐกิจได้ ยิ่งกว่านั้น การเจริญเติบโตในวงจำกัดมีผลให้สิ่งแวดล้อมในเขตชุมชนเมืองต้องขยายความสามารถในการรองรับจนถึงขีดสุด  เนื่องจากการขยายตัวของชุมชนเมืองดึงดูดผู้คนและสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เพิ่มมากขึ้น กระบวนการดังกล่าวจึงต้องการใช้พลังงานและทรัพยากรน้ำปริมาณมากขึ้น และการสร้างและสะสมของของเสีย เนื่องจากขาดการคาดการณ์และการป้องกันที่เพียงพอ ชุมชนเมืองกำลังเผชิญปัญหาการร่อยหรอของน้ำใต้ดิน การตกตะกอนของพื้นที่ชายฝั่ง การกำจัดขยะมูลฝอยที่ไม่เหมาะสม มลภาวะทางน้ำและ … ซึ่งนำไปสู่อันตรายต่อสุขภาพ

ข้อจำกัดของการผลิต การลงทุนจากต่างประเทศและการเปิดเสรีทางการค้า

การเปลี่ยนแปลงจากการปกป้องอุตสาหกรรมในประเทศไปสู่การเปิดเสรี ซึ่งมาพร้อมกับการลงทุนจากต่างประเทศ ไม่ได้ก่อให้เกิดประโยชน์ตามที่คาดไว้แก่ภาคการผลิต ในขณะที่การลงทุนจากต่างประเทศมีจุดหมายที่อุตสาหกรรมเคมี เคมีภัณฑ์ และอาหารในช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ.2533-2542 ตอนต้น และที่อุตสาหกรรมเครื่องจักรกล อุปกรณ์ เครื่องมือเครื่องใช้ และแร่ธาตุอโลหะในปี 2539 การลงทุนเหล่านี้กลับไม่ได้สร้างการจ้างงานหรือขีดความสามารถในการส่งออกอย่างมีนัยสำคัญ

การจ้างงานเพิ่มขึ้นโดยสุทธิในบางอุตสาหกรรมในช่วงระยะเวลาระหว่างปี 2525 ถึง 2541 การจ้างงานลดลงในอุตสาหกรรมสิ่งทอ ยาง แก้ว และผลิตภัณฑ์ที่ทำจากไม้ และการผลิตเครื่องปั้นดินเผา เนื่องจากการลดขนาดจากอุตสาหกรรมขนาดใหญ่และขนาดกลางไปสู่อุตสาหกรรมขนาดย่อม ในขณะที่การจ้างงานเพิ่มมากขึ้นในอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ เช่น อิเล็กทรอนิกส์  การผลิตอุปกรณ์วิทยาศาสตร์และอุปกรณ์สำหรับอาชีพเฉพาะทาง และในอุตสาหกรรมขนาดเล็กบางอุตสาหกรรม เช่น อุตสาหกรรมเครื่องหนัง พลาสติก อโลหะ การขึ้นรูปโลหะ และเครื่องจักรกล นอกจากนี้ โอกาสการจ้างงานยังคงหาได้ในอุตสาหกรรมการแปรรูปอาหาร และเครื่องแต่งกาย อย่างไรก็ตาม การจ้างงานที่เพิ่มขึ้นโดยสุทธิในช่วงระยะเวลา 16 ปีนี้ นับว่าไม่สูงมากนัก เพราะมีงานใหม่เกิดขึ้นโดยเฉลี่ยเพียงปีละ 30,511 งาน หรือเพียงร้อยละ 3 ของแรงงานใหม่จำนวน 1.013 ล้านคน ที่เข้าสู่ระบบในปี 2541 ดังนั้นการจ้างงานที่เพิ่มขึ้นจึงไม่สามารถทำให้สัดส่วนการจ้างงานของภาคธุรกิจดีขึ้นได้

การลงทุนจากต่างประเทศไม่ได้ทำให้การผลิตเพื่อการส่งออกในอุตสาหกรรมการแปรรูปอาหารเพิ่มขึ้นมากนัก แต่กลับมุ่งเน้นการผลิตเพื่อป้อนตลาดในชุมชนเมืองในประเทศมากกว่า การลงทุนในการผลิตเพื่อการส่งออกส่วนใหญ่เกิดขึ้นในอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ สินค้าอิเล็กทรอนิกส์และผลิตภัณฑ์อื่น ๆ ที่สัมพันธ์กันและเล็กกว่า เช่น เครื่องจักร เป็นสินค้าที่ทำให้การค้าขายสินค้าระหว่างประเทศโดยรวมขยายตัวในช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ.2533-2542 หรือคิดเป็นร้อยละ 70 ของการส่งออกสินค้าของประเทศฟิลิปปินส์ อย่างไรก็ตาม บทบาทที่สำคัญของการส่งออกสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ในภาคการผลิตและการค้าไม่ใด้ก่อให้เกิดความได้เปรียบทางเศรษฐกิจมากนัก ทั้งนี้ เพราะการผลิตสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ต้องพึ่งพาชิ้นส่วนนำเข้าในปริมาณมาก จึงไม่ได้สร้างมูลค่าเพิ่มและทำให้ดุลการค้าเกินดุลโดยสุทธิมากนัก   ด้วยรูปแบบการผลิตในวงจำกัด  การผลิตสินค้าอิเล็กทรอนิกส์แทบจะไม่เชื่อมโยงไปสู่เศรษฐกิจขนาดใหญ่ ดังนั้นจึงไม่ได้ก่อให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจมากนัก นอกจากประเด็นเรื่องมูลค่าที่เพิ่มขึ้นน้อย การสร้างงานอย่างจำกัด และดุลการค้าสุทธิที่เพิ่มขึ้นไม่มากนักแล้ว เนื่องจากการผลิตเพื่อการส่งออกเกี่ยวข้องกับธุรกิจระหว่างประเทศ จึงอาจสร้างปัญหาเงินทุนไหลออก โดยการตั้งราคาสินค้าส่งออกและนำเข้าต่ำเกินความเป็นจริง

ภาคการเกษตรก็ได้รับประโยชน์จากการเปิดเสรีทางการค้าอย่างจำกัด สินค้าเกษตรนำเข้าที่เพิ่มขึ้นทำให้สัดส่วนของการนำเข้าต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติสูงขึ้น และสินค้าเกษตรมีราคาถูกลง แม้ว่าผู้บริโภคจะได้รับประโยชน์จากราคาสินค้าเกษตรที่ถูกลง แต่ผลเสียกลับตกแก่เกษตรกรผู้ผลิตในประเทศ เพราะราคาข้าวจากต่างประเทศที่ถูกกว่าได้ทำลายความได้เปรียบเชิงสัมพัทธ์ของการผลิตสินค้าเกษตรหลักชนิดนี้

นอกจากจะสร้างปัญหาการว่างงานแล้ว การเปิดเสรีทางการค้ายังทำให้ปัญหาความไม่เท่าเทียมกันในภาคการเกษตรเลวร้ายลง เกษตรกรรายย่อยซึ่งไม่มีความประหยัดจากขนาดเหมือนเกษตรกรรายใหญ่ ไม่สามารถเข้าถึงระบบตลาดและระบบสินเชื่อปกติ และต้องพึ่งพาสินเชื่อการค้า ถูกบังคับให้ขายสินค้าในราคาต่ำ นอกจากนี้ ความไม่เท่าเทียมกันยังมีแหล่งที่มาจากความแตกต่างในการได้รับสิทธิครอบครองหรือสิทธิความเป็นเจ้าของทรัพย์สิน บริการชลประทาน เงินอุดหนุนค่าปุ๋ย การลงทุนในโครงการสาธารณูปโภค และกองทุน Minimum Access Volume หรือเอ็มเอวีซึ่งมีรายได้จากการนำเข้า ที่ตั้งขึ้นเมื่อไม่นานนี้ กองทุนดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นตาข่ายรองรับสำหรับเกษตรกรรายย่อย โดยมีรายรับจากผู้นำเข้าเอ็มเอวีอย่างไรก็ตาม มีผู้วิจารณ์ว่าผู้ค้ารายใหญ่มีโอกาสเข้าถึงกองทุนดังกล่าวได้มากกว่า และกองทุนมีระเบียบหลักเกณฑ์ที่เข้มงวดเกินไปสำหรับเกษตรกรรายย่อย

ความยากจนและข้อจำกัดของมาตรการบรรเทาปัญหาความยากจน

จากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและการถดถอยของบางภาคธุรกิจหรือบางอุตสาหกรรม ประชากรบางกลุ่มบางครัวเรือนจึงประสบกับการถูกแทนที่และถูกกีดกัน หรือไม่สามารถหางานได้ ประสบการณ์นี้ได้ก่อให้เกิดกลุ่มประชากรซึ่งเป็นผู้ยากจนของประเทศ ได้แก่

–      ชุมชนคนพื้นเมืองดั้งเดิมในพื้นที่ดอนที่ถูกผู้ตัดไม้ ผู้ทำเหมือง และผู้อพยพจากพื้นที่ลุ่มผลักดันให้เข้ามาในแผ่นดิน
–      อดีตคนงานของธุรกิจที่ได้รับสัมปทานการตัดไม้ ที่ตั้งถิ่นฐานใหม่ในพื้นที่ดอน ในฐานะผู้ผลิตเพื่อการยังชีพ
–      ชาวประมงในเขตเทศบาลซึ่งมีจำนวนปลาที่จับได้ต่อหน่วยความพยายามในการหาปลา (ซีพียูอี) ลดลง หรือถูกแทนที่โดยธุรกิจประมงเพื่อการพาณิชย์ในพื้นที่หาปลาเดิม และไม่สามารถหาหรือย้ายไปยังพื้นที่หาปลาที่ดีกว่าเดิมได้
–      คนงานในและนอกภาคการเกษตรที่ถูกแทนที่ จากภาคธุรกิจหรืออุตสาหกรรมที่ถดถอย (เช่น น้ำตาล และไม้) ซึ่งอพยพไปยังพื้นที่ดอนหรือพื้นที่ชายฝั่ง
–      ครัวเรือนในภาคการเกษตร ในภูมิภาคหรือพื้นที่ซึ่งมีการเกษตรล้าหลัง และได้รับผลกระทบจากความแห้งแล้ง ภัยธรรมชาติ การเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศ เช่น ในหุบเขาคากายัน บิคอล ตะวันออกของวิสายาส และมินดาเนา
–      เกษตรกรและแรงงานในภาคการกษตรในพิ้นที่ที่ไม่มีน้ำเพียงพอหรือไม่มีระบบชลประทานที่เหมาะสมหรือพื้นที่ที่ผลผลิตของภาคการเกษตรลดลง
–      คนงานที่ไม่มีที่ดินทำกิน ซึ่งอพยพไปยังพื้นที่ชายฝั่งหรือเมือง และว่างงานหรือทำงานต่ำระดับในภาคธุรกิจนอกระบบ
–      คนงานที่ถูกปลดออกจากงานอย่างถาวร

จำนวน (26.7 ล้านคน) และการกระจายตัวของประชากรกลุ่มนี้ถูกประมาณขึ้นจากจำนวนประชากรที่อยู่ใต้เส้นแบ่งความยากจนใน พ.ศ.2540 การประมาณการประชากรบางกลุ่มในปีหนึ่ง ๆ ที่มีข้อมูล และอัตราการเพิ่มประชากรในประเทศ สัดส่วนของคนยากจนในชนบทอาจสูงกว่าตัวเลขประมาณการร้อยละ 61 เนื่องจากตัวเลขนี้ไม่ได้รวมเกษตรกรรายย่อยนอกเขตชลประทานและในพื้นที่อ่อนไหวซึ่งถูกจำแนกเป็นกลุ่มที่ไม่ถูกนับรวมไว้ ประมาณการของกลุ่มที่เหลือนี้จะอยู่ในช่วงร้อยละ 1 ถึงร้อยละ 12 ขึ้นอยู่กับตัวเลขสัดส่วนผู้อยู่อาศัยในชุมชนแออัดในเขตเมืองที่ใช้ (ร้อยละ 26 หรือ 36) น่าสังเกตว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่เป็นวัฏจักรในภาคธุรกิจในระบบคิดเป็นร้อยละ 1.3 ของคนยากจนเท่านั้น

รัฐบาลประเทศฟิลิปปินส์ซึ่งเผชิญกับปัญหาความยากจน ได้กำหนดวาระการลดความยากจนและดำเนินวาระดังกล่าวผ่านข้อตกลงความเป็นหุ้นส่วนเพื่อลดความยากจน หรือพีอาร์พีเอ กับธนาคารพัฒนาเอเชีย อย่างไรก็ตาม เป้าหมายหลายประการสำหรับ พ.ศ.2545 ไม่สามารถบรรลุได้ โดยผลงานที่มีปัญหาเป็นผลงานด้านการขาดดุลงบประมาณของรัฐบาลแห่งชาติ การใช้จ่ายงบประมาณของรัฐบาลแห่งชาติสำหรับบริการทางสังคม การแจกจ่ายที่ดินภายใต้แผนงานการปฏิรูปที่ดินทำกินเบ็ดเสร็จ หรือซีเออาร์พี การเข้าเรียนในชั้นมัธยมศึกษาของผู้ผ่านการศึกษาชั้นประถมศึกษา การจัดเก็บรายได้ของกรมสรรพากร ความพยายามในการจัดเก็บรายได้ภาษีอากรของกรมสรรพากร และรายได้ภาษีอากรที่จัดเก็บได้

การแทรกแซงเชิงกลยุทธ์และการกำกับดูแลเศรษฐกิจที่ดี

รายงานฉบับนี้ลงท้ายด้วยการเกริ่นถึงการแทรกแซงเชิงกลยุทธ์ที่ถูกเลือกสรรเพื่อแก้ไขปัญหาการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ไม่ยั่งยืน ความยากจน และการเสื่อมสภาพของสิ่งแวดล้อม ในด้านการจัดการเศรษฐกิจมหภาค การสร้างกลไกสถาบันของกรอบการเปิดเสรีเพื่อชี้นำแผนและนโยบายเศรษฐกิจแห่งชาติเป็นความสำเร็จที่สำคัญของผู้กำหนดนโยบายรัฐบาลตั้งแต่ พ.ศ.2529อย่างไรก็ตาม ยังคงมีบางประเด็นที่เกิดจากโครงสร้างทางเศรษฐกิจและรูปแบบของการลงทุนจากต่างประเทศที่จะต้องจัดการเพื่อขยายศักยภาพของการเปิดเสรี

การจัดการเศรษฐกิจมหภาคที่เหมาะสม การควบคุมการใช้จ่ายของรัฐบาล การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีแนวโน้มขาดทุน และการปฏิรูปสถาบันการเมืองและสถาบันยุติธรรม เป็นเงื่อนไขที่จำเป็นสำหรับการเจริญเติบโตที่ยั่งยืน โดยมีเงื่อนไขก่อนหน้าที่จำเป็น คือภาคเกษตรกรรมและทรัพยากรธรรมชาติจะต้องไม่เป็นพันธนาการขัดขวางการพัฒนาเศรษฐกิจ เนื่องจากทรัพยากรธรรมชาติของประเทศได้ร่อยหรอลง เงื่อนไขที่เพียงพอสำหรับการเจริญเติบโตคือการสะสม สร้าง และฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติขึ้นอีกครั้ง ความพยายามเหล่านี้จะทำให้เศรษฐกิจเจริญเติบโตได้เกินกว่าขีดจำกัดในปัจจุบัน ซึ่งขัดขวางไม่ให้เศรษฐกิจเจริญเติบโตได้อย่างยั่งยืน ทั้งนี้ ประเด็นดังต่อไปนี้จะต้องถูกศึกษาและแก้ไข

–      การขาดการจัดทำรายการสำรวจทรัพยากรที่ร่อยหรอลงและการขาดสัญญาณในระบบตลาดเพื่อบ่งชี้การร่อยหรอที่กำลังเริ่มต้นขึ้น
–      การขาดความสนใจในวิทยาศาสตร์เพื่อประเมินภาวะสิ่งแวดล้อมและการเปลี่ยนแปลงภาวะสิ่งแวดล้อมเพื่อบรรเทาหรือลดผลกระทบจากความแห้งแล้ง อุทกภัย และการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศโลกในระดับประเทศ
–      การขาดความเชื่อมโยงอย่างเป็นระบบระหว่างผู้ใช้และผู้จัดหาทรัพยากรธรรมชาติ มาตรฐานของการให้บริการ และกลไกสถาบัน/ข้อตกลงในการจัดการทรัพยากรในเรื่องการชำระเงิน การจ่ายค่าทดแทน และการไกล่เกลี่ยความขัดแย้ง

มีเงื่อนไขที่เพียงพออย่างน้อย 2 ประการที่จะต้องบรรลุ เพื่อรับประกันการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืน เงื่อนไขประการแรก คือความเชื่อมโยงที่จะต้องเริ่มสร้างขึ้นมาระหว่างฐานทรัพยากรธรรมชาติ/เกษตรกรรม และการผลิตโดยการพัฒนาอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อมที่มุ่งเน้นตลาดการส่งออก เงื่อนไขประการที่สอง คือการทำลายวัฏจักรแห่งความยากจนโดยการลงทุนในทรัพยากรมนุษย์ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง คือป้องกันไม่ให้ความยากจนขยายวงเพิ่มขึ้นโดยการให้การศึกษาเยาวชนที่มีฐานะยากจน

การแทรกแซงเชิงกลยุทธ์ที่กล่าวถึงนี้จำเป็นต้องมีรัฐที่อิงกับระบบตลาดที่เข้มแข็งเพื่อสนับสนุนและดำเนินการปฏิรูปกลไกสถาบันเพื่อแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ตั้งแต่ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่น ปัญหาระบบราชการที่อ่อนแอ ไปจนถึงความต้องการระบบการกำกับดูแลเศรษฐกิจที่ดี ซึ่งผู้ที่เกี่ยวข้องสามารถมีส่วนร่วมในระบบดังกล่าว ผู้วิจัยได้ตระหนักถึงความไม่มีประสิทธิภาพของนโยบายที่อิงกับระบบตลาดโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงขององค์กร จึงได้ดำเนินการศึกษาวิจัยในประเทศ เรื่องระบบราชการเพิ่มมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เรื่องการทุจริตคอร์รัปชั่น และต้นทุนต่อระบบเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม ยังมีการศึกษาวิจัยเกี่ยวกับการกำกับดูแลเศรษฐกิจที่ดีจำนวนน้อยมาก

ในฐานะที่เป็นรูปแบบหนึ่งของการจัดการร่วมและกระบวนการตัดสินใจแบบมีส่วนร่วมจากผู้ที่เกี่ยวข้อง ระบบการกำกับดูแลเศรษฐกิจที่ดีหมายถึงการจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจโดยอาศัยความมีส่วนร่วม ทรัพยากรนี้รวมตั้งแต่ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมไปจนถึงทรัพยากรที่ถูกสร้างขึ้น (รายได้ภาษีอากร รายได้ของรัฐวิสาหกิจ และเงินกู้ยืมของภาครัฐ) และการกระจายผลประโยชน์จากทรัพยากรดังกล่าว ผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่าย ไม่เพียงแต่รัฐบาล จะต้องร่วมกันเผชิญกับความท้าทายในการบรรลุถึงความยั่งยืนทางเศรษฐกิจท่ามกลางภาวะการเสื่อมสภาพของสิ่งแวดล้อม และความท้าทายในการปรับปรุงสวัสดิการของประชาชนทั้งในปัจจุบันและในอนาคตท่ามกลางปัญหาความยากจน และการขาดแรงขับดันสำหรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ และความท้าทายในการแก้ไขปัญหาเร่งด่วนเฉพาะหน้าจำนวนมากมาย เช่น การขาดเสถียรภาพทางการเงินที่เกิดขึ้นจากการเคลื่อนย้ายเงินทุนระยะสั้น ภาระหนี้ การขาดผู้ประกอบการในประเทศ และความสามารถในการแข่งขันที่ถดถอยลง

การสร้างระบบการกำกับดูแลเศรษฐกิจที่ดีนั้นเป็นเรื่องยาก เนื่องจากต้องการฉันทามติในเรื่องธรรมชาติและคุณค่าของทรัพยากร กล่าวคือ วัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจและสังคมที่ชัดเจน ที่ต้องการจะบรรลุในการจัดสรรและใช้ทรัพยากร เช่นเดียวกับบรรทัดฐานและกลไกการตัดสินใจเพื่อกำหนดลำดับความสำคัญและการใช้ทรัพยากร เช่น ในการใช้ทรัพยากรของรัฐ คือ รายได้และเงินออมของรัฐบาล เงินทุนจากต่างประเทศ ค่าเช่า และส่วนเกินทางเศรษฐกิจ จะต้องระบุความประสงค์ในการใช้ทรัพยากรดังนี้

–      การใช้ทรัพยากรภายนอกเพื่อการลงทุน ไม่ใช่เพื่อการบริโภค หรือเพื่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจจากการลงทุนระยะยาว ไม่ใช่เพื่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจจากการลงทุนระยะสั้นและการบริโภค
–      การส่งเสริมการขยายตัวของการส่งออกอย่างต่อเนื่องให้สูงกว่าการขยายตัวของการนำเข้า
–      การหลีกเลี่ยงการใช้หนี้ระยะสั้นเป็นแหล่งงเงินทุน
–      การปรับปรุงความสามารถของประเทศในการชำระหนี้ต่างประเทศ
–      การแบ่งปันผลประโยชน์ให้แก่ประชาชนในวงกว้างไม่ใช่ในวงแคบ
–      แผนงานและโครงการที่แก้ไขปัญหาความยากจนที่เรื้อรังและตกทอดสู่อนุชนรุ่นหลัง (การศึกษาที่มีเป้าหมายที่คนยากจน)

ด้วยแนวโน้มที่หันเหทิศทางไปสู่วัตถุประสงค์ทางสังคม ระบบการกำกับดูแลเศรษฐกิจที่ดีจะต้องมีระบบการเฝ้าติดตาม เพื่อตรวจสอบว่าได้บรรลุเป้าหมายเชิงกลยุทธ์ที่เร่งด่วนหรือไม่ และเพื่อตรวจสอบกลไกการให้แรงจูงใจและการโน้มน้าวเพื่อให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าว ยิ่งกว่านั้น จะต้องมีกลไกในการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสีย และกลไกเพื่อไกล่เกลี่ยข้อพิพาทระหว่างผู้ที่เกี่ยวข้องด้วย

รายงานฉบับนี้จบลงด้วยการยกตัวอย่างการจัดการแหล่งน้ำเพื่อประกอบการอธิบายระบบการกำกับดูแลเศรษฐกิจที่ดีอย่างเป็นรูปธรรม การยกตัวอย่างดังกล่าวไม่เพียงแต่จะชี้ให้เห็นว่าระบบตลาด สิ่งแวดล้อม รัฐ และกระบวนการประชาธิปไตย เป็นปัจจัยจำเป็นอันสำคัญที่ต้องดำเนินไปด้วยกันอย่างแนบแน่น  แต่ยังเป็นการทิ้งท้ายบทประเมินฉบับนี้ไว้ด้วยสารที่เปี่ยมไปด้วยความหวังอีกด้วย

เจอร์เมลิโน เอ็ม. บาวทิสตา
Germelino M. Bautista
Germelino Bautista is professor of economics and former director of the Institute of Philippine Culture at Ateneo de Manila University.

Kyoto Review of Southeast Asia. Issue 4 (October 2003). Regional Economic Integration