Chính sách đối ngoại của Philippines sau Duterte: Những cân nhắc quan trọng cho Tổng thống tiếp theo

Khi nhiệm kỳ của Tổng thống Rodrigo Duterte kết thúc, Philippines phải đối mặt với sự không chắc chắn về loại chính sách đối ngoại mà ban lãnh đạo tiếp theo sẽ theo đuổi. Nói chung, có một số điều chỉnh trong chính sách đối ngoại và hành vi đối ngoại của Philippines bất cứ khi nào có chính quyền mới, vì mỗi tổng thống đều đưa ra những thành kiến ​​riêng của mình trong nhiệm kì của mình. Những điều chỉnh này sẽ dựa trên cách họ nhận thức và thúc đẩy lợi ích của quốc gia, vốn là cơ sở của chính sách đối ngoại và ứng xử của quốc gia đó trong các vấn đề quốc tế. Tuy nhiên, để theo đuổi lợi ích quốc gia, người đứng đầu đất nước sắp tới sẽ phải đối mặt với những thách thức địa chính trị và đối phó với các chính sách gây tranh cãi của Duterte – vốn có ý nghĩa quan trọng trong chính sách đối ngoại của Philippines trong tương lai.

Tổng thống Philippines và chính sách đối ngoại

Tổng thống Philippines thường được coi là kiến ​​trúc sư trưởng của chính sách đối ngoại. Với quyền lập hiến, họ có phạm vi chính trị rộng rãi để đưa ra các hành động quyết định nhằm duy trì lợi ích của quốc gia trong mối quan hệ với các quốc gia và tổ chức quốc tế khác. Tổng thống có thể đánh giá lại vấn đề ưu tiên, “quyết định giọng điệu và tư thế trong cộng đồng quốc tế, và thậm chí trực tiếp quản lý ngoại giao với các quốc gia được lựa chọn nếu muốn, tùy thuộc vào một số ràng buộc cấu trúc” (Baviera 2015). Do đó, tổng thống Philippines có thể đóng dấu cá nhân của mình vào chính sách đối ngoại của quốc gia. Trên thực tế, đánh giá về các vấn đề quốc tế và quan hệ đối ngoại của Philippines thường dựa trên đánh giá đối ới các chính quyền tổng thống như chính sách đối ngoại Arroyo (2001-2010) hoặc chính sách đối ngoại Aquino (2010-2016).

Do đặc điểm văn hóa chính trị vốn đặt nên tảng cá nhân của Philippines, chính sách đối ngoại của nước này có xu hướng làm nổi bật phong cách cá nhân của tổng thống. Điều này đặc biệt rõ ràng bất cứ khi nào có sự chuyển đổi lãnh đạo (sáu năm một lần cho mỗi nhiệm kỳ tổng thống) khi mỗi nhà lãnh đạo đưa ra những chính kiến ​​riêng của mình vào nhiệm kì, dẫn đến việc điều chỉnh chính sách đối ngoại của đất nước. Tính cá nhân của họ thậm chí còn rõ ràng hơn bất cứ khi nào họ thực hiện các thay đổi chính sách hoàn toàn khác với những người tiền nhiệm. Sự khác biệt về tính cách và quan điểm giữa hai đời tổng thống liên tiếp càng rõ rệt thì những thay đổi trong chính sách đối ngoại của Philippines càng cơ bản và ngược lại. Ví dụ, tính cách hợp tác và quan điểm đạo đức toàn cầu của Aquino đã thúc đẩy một chính sách đối ngoại tự do và theo chủ nghĩa thể chế. Điều này hoàn toàn trái ngược với tính cách mạnh mẽ của Duterte và triển vọng xã hội chủ nghĩa toàn cầu, điều này dẫn đến một chính sách đối ngoại độc lập và hiện thực cho Philippines.

Lợi ích quốc gia trong chính sách đối ngoại

Tuy nhiên, với sự thay đổi lãnh đạo sắp tới, rất khó để dự đoán tính cách và loại chính sách đối ngoại mà chính quyền sắp tới sẽ theo đuổi vì không rõ ai sẽ thắng trong cuộc bầu cử tháng 5 năm 2022. Tuy nhiên, ước đoán về chính sách này thường đòi hỏi phải đánh giá chính sách đối ngoại của Duterte để xác định xem liệu sẽ có những thay đổi (hoặc điểm tương đồng) với người kế nhiệm hay không. Đây phải là cơ sở về bối cảnh và là điểm xuất phát để so sánh các chính sách đối ngoại của họ.

Điều quan trọng nữa là phải xác định nhiều nhiệm vụ và nhiều thách thức trong sự thúc đẩy lợi ích quốc gia người cầm quyền tiếp theo cần tính đến trong chính sách đối ngoại của mình. Những lợi ích này bao gồm việc bảo vệ các lợi ích an ninh của Philippines bằng cách vun đắp liên minh với Mỹ trong bối cảnh các mối đe dọa trên biển của Trung Quốc, việc thúc đẩy các lợi ích kinh tế của nước này với Trung Quốc và Mỹ, và cân bằng các mối quan hệ song phương này trong bối cảnh cạnh tranh giữa hai cường quốc này. Một thách thức quan trọng khác đối với chính quyền sắp tới là giải quyết hậu quả của các tuyên bố và hành động chính sách đối ngoại của Duterte vốn đang làm suy yếu các nguyên tắc dân chủ và vận động nhân quyền của đất nước.

Mối quan hệ của Philippines với Trung Quốc và Hoa Kỳ

Chủ quyền lãnh thổ và quyền hàng hải của Philippines đang bị đe dọa bởi những mối đe dọa dai dẳng từ các lực lượng hàng hải của Trung Quốc ở Biển Tây Philippines. Trong những năm gần đây, các hoạt động bành trướng hàng hải của Trung Quốc trong “đường chín đoạn” của họ đã trở nên hung hăng hơn và không bị cản trở bất chấp phán quyết trọng tài năm 2016 của Philippines tuyên bố chúng là bất hợp pháp. Tuy nhiên, chính quyền Duterte đã thúc đẩy chính sách xoa dịu đối với Trung Quốc bằng cách từ bỏ chiến thắng hợp pháp và hạ thấp các hoạt động hàng hải bất hợp pháp của Trung Quốc để đổi lấy 24 tỷ USD các khoản vay, tín dụng và đầu tư của Trung Quốc cam kết tài trợ cho chương trình “Xây dựng, Xây dựng, Xây dựng” của mình. ¹ Tuy nhiên, phần lớn khoản đầu tư được hứa hẹn đó đã không thành hiện thực, với các dự án bị trì hoãn hoặc gác lại, trong khi các hoạt động xâm nhập và bất hợp pháp của Trung Quốc ở Biển Tây Philippines vẫn tiếp tục. Với những phát triển này, chính sách đối ngoại của chính quyền tiếp theo dự kiến ​​sẽ bảo vệ đất nước một cách chiến lược trước các mối đe dọa hàng hải của Trung Quốc trong khi tránh những thỏa hiệp lớn về lợi ích kinh tế của Philippines do sự phụ thuộc của họ với Trung Quốc.

Liên minh quân sự của Philippines với Mỹ cũng đã trải qua sóng gió chính trị trong nhiệm kỳ của Duterte. Chính sách đối ngoại “độc lập” được cho là của Duterte đã khiến Philippines rời xa sự phụ thuộc về an ninh với Mỹ dựa trên nhận thức lâu đời của ông về sự khuất phục mang tính thực dân của Mỹ. Do đó, Duterte đã giảm bớt các cuộc tập trận chung và hủy bỏ Thỏa thuận các lực lượng thăm viếng (VFA) vào tháng 2 năm 2020, những hoạt động mà cuối cùng ông đã lại phải khôi phục vào tháng 7 năm 2021. Vì vậy, quá trình chuyển đổi lãnh đạo sắp tới ở Philippines là thời điểm cơ hội để gia hạn mối liên minh với Mỹ. Với các hoạt động hàng hải đáng báo động của Trung Quốc, chính quyền tiếp theo có thể tiếp cận cam kết quốc phòng của Hoa Kỳ theo Hiệp ước Phòng thủ Tương hỗ năm 1951 và xác định mức độ hỗ trợ của Hoa Kỳ mà nước này sẽ cho phép. Điều này có thể đóng vai trò là một lực lượng cân bằng để giảm thiểu các lỗ hổng quân sự của Philippines đối với Trung Quốc.

Ngoài quan hệ đối tác an ninh, Philippines cũng có thể làm sâu sắc hơn quan hệ kinh tế với Mỹ. Năm 2021, Mỹ là thị trường xuất khẩu lớn thứ hai của Philippines (sau Trung Quốc) và là nguồn nhập khẩu thứ sáu (sau Trung Quốc và Nhật Bản). ² Mặc dù có mối quan hệ chính trị và kinh tế lâu đời, nhưng Philippines vẫn chưa ký một thỏa thuận FTA với Mỹ. Duterte vẫn thường ủng hộ thương mại và đầu tư của Trung Quốc hơn Mỹ, điều mà tổng thống tiếp theo nên xem xét lại.

Hơn nữa, Philippines sẽ phải đương đầu với sự cạnh tranh cường quốc ngày càng gia tăng giữa Mỹ và Trung Quốc. Điều này đòi hỏi phải thúc đẩy một mối quan hệ bình đẳng với cả hai và không đặt lợi ích của  quốc gia này hơn quốc gia kia. Theo cựu quan chức ngoại giao Philippines Leticia Ramos-Shahani, đó là “cách duy nhất mà một quốc gia có vẻ nghèo như chúng ta có thể chấm dứt được sự phụ thuộc như kẻ ăn mày vào các cường quốc lớn như Hoa Kỳ hoặc giảm bớt nỗi sợ hãi trước sự ngạo mạn của một siêu cường như Trung Quốc.” ³Philippines, dưới sự lãnh đạo mới, sẽ phải thúc đẩy một cách khéo léo các lợi ích an ninh và kinh tế của mình với cả hai nước vì những lợi ích này đều quan trọng như nhau và không loại trừ lẫn nhau. Ý tưởng là “thu được càng nhiều lợi nhuận từ các quyền lực khác nhau càng tốt đồng thời tìm cách bù đắp rủi ro dài hạn.” ⁴

President-elect Duterte (left) and outgoing President Benigno Aquino III at Malacañang Palace on inauguration day, June 30, 2016

Dân chủ và Nhân quyền của Philippines

Sau nhiệm kỳ của Duterte, Philippines còn phải đối phó với hậu quả của những tuyên bố và hành động thù địch của ông đối với các nước phương Tây và các tổ chức quốc tế. Điều này được đưa ra do sự lên án của quốc tế liên quan đến cuộc chiến chống ma túy tàn bạo của ông bị cho là vi phạm nhân quyền và giết người bất hợp pháp. Đáp lại, Duterte tố cáo Mỹ, Canada, Liên minh châu Âu và các nước phương Tây khác can thiệp vào công việc nội chính của Philippines. Ông cũng chỉ trích Liên hợp quốc bằng cách nói: “bạn đã không làm bất cứ điều gì … ngoại trừ việc chỉ trích” ⁵, và tuyên bố rút Philippines khỏi Tòa án Hình sự Quốc tế (ICC) vào năm 2018 sau khi bắt đầu điều tra sơ bộ về các cáo buộc giết người hàng loạt ở cuộc chiến ma tuý của mình.

Những sự cố này không mang lại điềm báo tốt cho một nền dân chủ lâu đời như Philippines, vốn làm giảm uy tín của nước này, đặc biệt là trong ASEAN. Điều thú vị là Philippines là một trong những thành viên tích cực trong Ủy ban Liên chính phủ ASEAN về Nhân quyền và nắm giữ số lượng các điều ước quốc tế về nhân quyền cao nhất trong số 10 quốc gia thành viên trong khu vực. Điều này nghịch lý với tỷ lệ vi phạm nhân quyền trong nước. Hơn nữa, xu hướng đáng báo động là cuộc chiến chống ma túy ở Philippines dưới thời Duterte có thể tạo điều kiện thuận lợi cho các chính phủ khác trong ASEAN bất chấp nhân quyền của các cá nhân (đặc biệt là của các nghi phạm ma túy) để bảo vệ an ninh tập thể của đa số.

Sự suy yếu của các giá trị dân chủ định hướng cho chính sách đối ngoại của Philippines phản ánh sự không chắc chắn và sự dè đặt về tính lâu dài và sự phổ biến của nhân quyền ở nước này. Điều này cũng cho thấy quyền con người đôi khi có thể bị thương lượng và thỏa hiệp như thế nào tùy thuộc vào người nắm quyền. Sau thời Duterte, hoàn toàn phụ thuộc vào tổng thống xem sẽ sẽ quyết định tiếp tục phá hoại nhân quyền hay khôi phục nhân quyền như một phần chủ trương của đất nước trong chính sách đối ngoại của mình.

Tổng thống tiếp theo

Bất kỳ ai kế nhiệm ông Duterte sẽ phải cân nhắc những thách thức này trong việc theo đuổi lợi ích của Philippines trong chính sách đối ngoại của mình. Tổng thống tiếp theo sẽ thúc đẩy lợi ích của quốc gia như thế nào trong mối quan hệ với các quốc gia khác sẽ dựa trên tính cách và triển vọng toàn cầu mà ông hay bà ấy nhìn nhận và tiếp cận. Do đó, một số điều chỉnh chính sách được mong đợi từ chính quyền sắp tới, điều này đem lại một đánh giá so sánh thú vị về mức độ mà những thay đổi này khác (hoặc tương tự) so với chính quyền Duterte.

Có nhiều dự đoán về loại chính sách đối ngoại mà Philippines sẽ thúc đẩy dưới một chính phủ mới. Điều này liên quan đến những hậu quả nghiêm trọng do các quyết định và hành động chính sách của Duterte gây ra, đặc biệt là trong quan hệ của Philippines với Trung Quốc và Mỹ, cũng như hồ sơ nhân quyền của nước này. Những vấn đề này sẽ được chuyển giao cho ban lãnh đạo quốc gia tiếp tiếp quản (hoặc chấn chỉnh) trong việc xây dựng chính sách đối ngoại của mình đối với Philippines. Việc tổng thống tiếp theo sẽ làm như thế nào là một trường hợp thú vị và đáng tò mò để quan sát phân tích.

Do tầm ảnh hưởng sâu sắc của một tổng thống, mỗi lần chuyển đổi đều khiến chính sách đối ngoại của một quốc gia ở trạng thái thay đổi. Tuy nhiên, chính sách đối ngoại của Philippines qua tất cả các đời tổng thống đều có chung một đặc điểm – đó là sự thiếu nhất quán trong chiến lược chính sách cho thấy một cách tiếp cận phản ứng nhanh hơn đối với các vấn đề quốc tế. Để bù đắp cho những điều này, tổng thống thứ 17 của Philippines cần học hỏi từ các chiến thuật và từ bước đi sai lầm của các chính quyền trước đó để giúp mình xây dựng một chính sách đối ngoại có định hướng chiến lược có thể thúc đẩy tốt hơn lợi ích của quốc gia và tận dụng một cách khéo léo các mối quan hệ bên ngoài.

Andrea Chloe Wong
Andrea Chloe Wong là Cựu Chuyên gia Nghiên cứu Ngoại giao Cấp cao tại Viện Dịch vụ Đối ngoại của Philippines và là Giảng viên Cao cấp tại Trường Cao đẳng Miriam ở Philippines.