Mula 1957 hanggang 2010, markado sa kasaysayan ng Myanmar ang nagaganap na armadong tunggalian sa pagitan ng militar (kilala bilang Tatmadaw) at iba’t-ibang etnikong armadong organisasyon (EAOs). Bagaman pana-panahong nakatatamo ng tigil-putukan ang Tatmadaw sa mga panahong ito, ang hayag na layuning makaabot sa isang mas komprehensibong kasunduang pangkapayapaan ay kabilang sa transisyong sinimulan noong 2010. Ang Nationwide Ceasefire Agreement (NCA), na inumpisahan ng maka-militar na pamahalaang Union Solidarity and Development Party (USDP) na naluklok sa kapangyarihan noong 2011, ang dapat na instrumento para sa ganitong pagbabago. Sinusuri ng artikulong ito ang ebolusyon ng prosesong pangkapayapaan, mula sa mga bagong pamamaraan sa mga negosasyon na ginamit ng USDP upang magkamit ng tigil-putukan, hanggang sa higit na burukratisasyon ng mga negosasyong politikal sa ilalim ng pamahalaang National League for Democracy (NLD) (2016-2021). Matapos, pinag-aaralan nito kung paano nakaapekto ang kudeta noong Pebrero 2021 sa mga posisyon, persepsyon at relasyon ng mga kalahok sa prosesong pangkapayapaan. Tumutungo ang mga konsiderasyong ito sa sawing konklusyon na bagaman may impresyon ang lahat ng panig na sila ay “nananalo”, malabong magpatuloy ang negosasyong pangkapayapaan. Dagdag pa, kahit pa magpatuloy ang usapan, maaring hindi na uubra ang NCA na maging behikulo sa pagkakamit ng kapayapaan.
Sentralisasyon ng bansa sa gitna ng walang kasunduang panlipunan
Tahanan ang Myanmar sa maraming iba-ibang etnikong grupo, gumagamit ng mga wikang Burmese, Sino-Tibetan, Thai, Mon, at pinagmulang Sanskrit, at iba pa. Sa ilalim ng kolonyal na paghahari ng mga Briton, kinontrol ang mga lugar sa bulubunduking duluhan sa pamamagitan ng mga buhaghag na kasunduan sa mga lokal na pinunong etniko, habang direktang pinagharian ang sentrong Burma.
Noong 1947, binuo ang buhaghag na alyansa sa pagitan ng mayoryang Bamar at mga pinuno ng Kachin, Shan, at Chin upang mapaalis sa Burma ang mga kolonyal na panginoon. Gayunpaman, hindi naipatupad ang probisyon sa kasunduan na magpapatawag ng reperendum sa pagbubuo ng isang pederal na estado pagkatapos ng sampung taon. Noong 1962, inagaw ng Tatmadaw ang kapangyarihan at naghari ito sa Myanmar hanggang sa pagsisimula ng mga transisyong politikal, pang-ekonomiko at pangkapayapaan noong 2010. Matapos nito, nanatili ang kanilang impluwensya sa pamamagitan ng kasunduang ad hoc na pagsasalo sa kapangyarihan kasama ng pamahalaang sibilyan.
Mula 1957 hanggang 2010 markado ang malawakang etnikong armadong pakikipaglaban sa paghaharing militar na ang pangunahing layunin ay makamit ang sariling pamamahala o kasarinlan ng mga etnikong minorya, at pagpapatalsik sa Tatmadaw sa mga etnikong lugar. Bagaman nabuo ang ilang EAOs batay sa mga paninindigang ideolohikal, hindi masasabing ang karamihan ay may “Weltbild” (pananaw sa daigdig) na gumagabay sa kanilang pampolitikang kaisipan.
Sa buong panahon ng kanilang paghahari, nakipagdiskusyon ang Tatmadaw hinggil sa tigil-putukan sa iba’t-ibang armadong grupo sa pagtatangkang papayapain ang mga ito. Halu-halo ang rekord hinggil sa mga ito, ang ilan ay nagtagal nang ilang dekada (halimbawa sa mga estado ng Mon, Chin, Wa), habang ang iba (gaya nang sa estado ng Kachin) ay higit na mabuway at naganap ang paulit-ulit na labanan. Simpleng kasunduan ng mga ginoo ang tigil-putukan na ito. Hindi ito nangailangan ng paglawig ng negosasyon hinggil sa pagbabago ng sistemang politikal para maibsan ang mga hinaing na gumagatong sa mga hidwaan. Wala ring mga diskusyon hinggil sa pambansang pagkakakilanlan at inklusyon para sa etnikong minorya, hinahayaan ang simbolikong sentralidad ng etnikong mayoryang Bamar. Kaalinsabay, nakita ng mga etnikong grupo ang tunay na patakarang “Burmanisasyon” bilang eksistensyal na banta sa mga identidad na mahigpit nilang ipinaglalaban na mapreserba.
Unang yugto ng prosesong pangkapayapaan (2010-2015)
Kasunod ng pagsisimula ng pagbubukas ng politika noong 2010, nahalal sa kapangyarihan ang maka- militar na USPD bilang kauna-unahang pamahalaang quasi-civilian mula 1962. Kabilang sa maraming repormang isinulong nito ang muling pagtatangka na papayapain ang mga etnikong lugar. Pinakitunguhan nila ito sa bagong paraan sa saligan: samantalang karaniwang adhoc ang mga nakalipas na usapan at ginanap sa pagitan ng mga indibidwal na komander ng Tatmadaw at mga EAO, pinamunuan ang bagong negosasyon ng mga tauhan sa antas ministeryal at higit naging mas koordinado.
Inihayag ng pangunahing negosyador ng pamahalaan (U Aung Min, isang dating Tinyente Heneral) na handa siyang makipagpulong sa alinmang armadong grupo nang walang mga prekondisyon, hangga’t handa silang makipagpulong nang may sinserong layunin. Para magpakita ng mabuting kalooban at makatulong sa mga negosasyon, itinatag niya ang Myanmar Peace Center (MPC), na kinabilangan ng mga tagapayong sibilyan, kasama ang maraming Burmese na balik-bayan. Nagawa ng mga tagapayong ito na makipag-ugnayan sa mga eksperto at donor na internasyunal kaysa sa Heneral mismo. Inengganyo niya ang mga kontak na ito at naging bukas sa mga payo, bagaman nanindigan siyang ito ay proseso na pamumunuan ng mamamayang Myanmar. Gumawa rin ng pagsisikap na makipag-ugnayan sa mga tagapayo ng mga EAO, upang ipakitang mapagkakatiwalaan ang prosesong pangkapayapaan.
Binigyan ang Heneral ng malawak na mandato para sa mga negosasyon at direktang akses sa Presidente kung kailangan niyang gumawa ng mga desisyon na higit sa kanyang opiysal na tungkulin. Nagawa naman ng Presidente na direktang makipagnegosasyon sa Commander-in-Chief para makuha ang suporta nito.
Humantong ang mga pagsisikap sa negosasyon sa isang Nationwide Ceasefire Agreement (NCA). Bagaman 13 EAO ang lumahok sa negosasyon, walo lamang (kumakatawan sa 30% ng mga nag-aarmas) ang pumirma rito noong Oktubre 15, 2015. Para sa iba naman, hindi isinama ng hukbong sandatahan ang ilang grupo sa pirmahan, habang ginipit na huwag pumirma yaong pangunahing mga nasa hangganan ng Tsina.
Una ang mga sumusunod sa maraming nilalaman ng NCA: isa itong nakasulat na kasunduan; isa itong multilateral na kasunduan; nilayon na maging sa pagitan ng hukbong sandatahan at lahat ng EAO (suplemento ang mga naunang napagkasunduang bilateral na tigil-putukan); pinirmahan ng anim na saksing internasyunal (China, India, Thailand, Japan, UN, EU); naglalaman ng pormal na mga mekanismo para sa pagmonitor sa tigil-putukan; at naglalatag ng pundasyon para sa diyalogong politikal na may malinaw na layuning lumikha ng “unyong pederal demokratiko”, sa gayon ay naghahawan ng landas para sa pagbabagong konstitusyunal. Naganap ang unang Union-level Peace Conference noong Pebrero 2016, bago manungkulan sa pamahalaan ang NLD kasunod ng pagkapanalo nito sa halalang 2015 ng may malaking lamang
Ikalawang yugto ng prosesong pangkapayapaan: pagtindi ng burukratisasyon sa negosasyon (2016-2020)
Tinitingnan ng marami ang pamahalaang NLD bilang tagumpay ng demokratisasyon. Gayon pa man, may mga pag-aalala na maaring magkaroon ng negatibong epekto sa negosasyong pangkapayapaan kung uunahin ang pagpapalitan sa politika. Napatunayang may katwiran ang ganitong mga alalahanin, bagaman hindi sa paraang inaasahan ninuman.
Buong-buong binago ng bagong pamahalaan ang istruktura ng negosasyon. Binuwag ang MPC at pinalitan ito ng National Reconciliation and Peace Centre, na kinabilangan ng mga lingkod-bayan ng pamahalaan. Tinanggal ang mga naunang negosyador at tagapayo ng pamahalaan at itinalaga ang bagong pinunong negosyador, si Dr. Tin Myo Win na kakaunti ang karanasan sa prosesong pangkapayapaan o sa mga mga etnikong grupo. Nangangahulugan ito na walang institusyunal na alaala o pag-unawa kung ano ang mga naunang napag-usapan (o kung paano) ang pangkat pangnegosasyon ng pamahalaan, di tulad ng kanilang mga katapat mula sa hukbo at mga EAO (na pinanatili ang kanilang mga bihasang pangkat pangnegosasyon).
Walang kapangyarihan ang bagong negosyador ng NLD na gumawa ng mga sariling desisyon. Bagaman may akses siya sa de facto na pinuno ng pamahalaan na si Aung San Suu Kyi, naipon sa opisina nito (na kilala sa kakulangan sa tiwala at tunggalian sa kapangyarihan) ang pagdedesisyon. Sa kombinasyon ng matatagal nang teknokrata at mga kadre ng NLD na kulang sa karanasan, minenos nito ang pundamental na mga hinaing ng mga EAO at ang kawalan nila ng tiwala sa pamahalaang “Bamar” kahit demokratikong halal ito. Dagdag pa, nawalan na ng panahon at tiwala ang NLD bago nito maunawaan na hindi banta ang prosesong extra-parlyamentaryo sa sariling nitong hedyemonyang parlyamentaryo.
Ang lumalaking hidwaan at tumatagal na kawalan ng tiwala sa pagitan ng pamahalaang NLD at Tatmadaw ay nagbunga ng magkakasalungat na mensahe at pagbulusok ng diyalogong politikal. Ang pagtatangka ng pamahalaang NLD na ihiwalay ang sarili sa mga tinatawag na “usaping militar” at pamunuan ang mga “bagay na politikal” ay nagdulot na maisantabi ito sa prosesong pangkapayapaan. Sa halip na angkinin muli ang espasyo para sa pamamahalang sibilyan, nagbunga ito sa pagpapahintulot ng malaking awtonomiya sa Tatmadaw. Sa pananaw ng marami na isang pagtatangka para “higitan” ang Tatmadaw, mas inuna ng pangkat pangnegosasyon na pinamumunuan ng NLD ang pagkabig sa mga hindi pumirma sa NCA kaysa magbuo ng mapagkakatiwalaang prosesong politikal.
Matapos ang apat na taon ng mahirap na pagpupunyagi, dalawang maliliit na EAO ang sumang-ayon sa NCA. Samantala, nagbunga ang mga negosasyong politikal ng kakaunting kongkretong resulta, sa isang bahagi ay dahil sa pormat ng Panglong Conferences (dinaluhan ng higit 800 kalahok), na hindi nakatulong sa mapagpasyang negosasyon o pagdedesiyon. Sa halip, sa kalakhan ay nauwi ang prosesong pangkapayapaan sa malalabong diskusyon hinggil sa pederalismo, pagdidisarma, demobilisasyon at reintegrasyon (DDR). Nagdulot ng matinding presyur sa mga pamunuan ng EAO na pumirma sa NCA ang kawalan ng resultang ito at nakadagdag sa tumitinding pagkadismaya nila sa prosesong pinamumunuan ng NLD. Sa pakiramdam ng mga EAO, walang komitment ang pamahalaan o ang Tatmadaw na itatag ang desentralisadong unyong pederal, na nakikita nilang tanging garantiya laban sa “panghihimasok ng Bamar at pananakop ng Tatmadaw”.
Ang pagbabalik sa armadong anarkiya (mula Pebrero 2021)
Sa panahong isinusulat ito, masyado pang maaga para mabasa kung paano makakaapekto ang kudeta sa usapang pangkapayapaan. Gayon pa man, malinaw na sa pananaw ng mga EAO na mula sa pagiging potensyal na panggagalingan ng solusyon, naging pangunahing kaaway ng publiko na ang Tatmadaw. Maaaring ikinagulat ang kudeta pero kinumpirma nito ang mga hinala ng lahat ng mga EAO na hindi maaaring pagkatiwalaan ang Tatmadaw at pinalakas ang paniniwalang hindi ito kailanman naging sinsero; hindi sa mga diyalogo o sa kapayapaan, laluna na sa pagbabagong politikal.
May komitment ang lahat ng EAO na protektahan ang mga mamamayan na naghahanap ng masusulingan sa kanilang mga lugar mula sa persekusyon ng Tatmadaw. Handa rin silang bigyan ng pagsasanay sa “pagtatanggol sa sarili” ang mga kabataan ng kalunsuran, subalit (hindi tulad noong 1998) hindi nila ipinapaloob ang mga bagong nagboboluntaryong ito sa kanilang hanay.
Mabilis na nangako ng kanilang suporta sa kilusang maka-demokrasya at sa paglaban sa kudeta ang mga EAO na pumirma sa NCA. Bagaman paimbabaw na naghahayag ng pagtalima sa mga komitment sa ilalim ng NCA, alumpihit silang pumaloob sa mga usapang politikal sa Tatmadaw. Hindi na nagpatuloy ang inisyatibang pinangunahan ng istrukturang nagkokoordina sa mga nagsipirma na nananawagan ng inklusibong usapan sa ilalim ng pagtangkilik ng NCA Witnesses dahil sa pagtanggi ng Tatmadaw na payagan ang pamamagitan mula sa labas, gayundin dahil sa pagtutol sa hanay ng mga nagsipirmang EAO. Dagdag pa, sa pangkabuuan ay naging dahilan ang magkakaibang reaksyon ng iba’t-ibang EAO (mula sa kooperasyon sa maka-demokraysayng National Unity Government (NUG) hanggang sa partisipasyon sa pinamumunuan ng militar na State Administrative Council) para hindi gumana ang istruktura para sa koordinasyon.
Para sa mga EAO na hindi nagsipirma, kinumpirma ng kudeta ang kawalan ng bisa ng NCA. Ipinagpaliban nilang lahat ang pakikipag-usap sa Tatmadaw at nagpatuloy ang mas maigting na labanan sa mga estado ng Kachin, hilagang Shan, at Kayah.
Ang panawagan ng NUG sa mga grupo na mag-armas para magtanggol ng sarili ay lumikha ng mga bagong armadong grupo sa ilalim ng bandila ng People’s Defense Forces (PDFs). Sinisikap ng NUG na tipunin ang mga umiiral na EAO, gayundin ang mga sumusulpot na grupong ito para buuin ang “Federal Union Army”. Diskumpiyado ang karamihan ng mga EAO sa pagsisikap na ito at kulang pa ito sa malinaw na istruktura sa komand at kontrol. Panahon lamang ang makapagsasabi kung paano ito uunlad.
Tanaw Pasulong: Kailangang lumitaw ang bagong proseso subalit hindi pa hinog ang panahon
Bago ang kudeta, humihina na ang paniniwalang ang NCA ang daan ng pagsulong, at pinabilis ng mga pangyayari kamakailan ang prosesong ito. Kahit pa bukas ang Tatmadaw na tanawin ang proseso ng tigil-putukan, kahit na hindi pa ang transisyong politikal, maaring hindi na uubra ang NCA bilang behikulo para sa ganitong layunin.
Lalong pinakomplika ang sitwasyon ng pagpasok ng mga bagong armadong aktor tulad ng nagiging agresibong mga PDF (partikular sa Kayah, Sagaing, at Magway). Dagdag pa, bagaman may epekto ang kudeta na mapagkaisa ang iba’t-ibang grupong laban sa Tatmadaw, ipinakita ng mga nagdaang dekada na hindi tiyak na tutungo sa pagkakaisa ang pagkakaroon ng iisang kaaway. Ang pagiging kumplikado ng mga aktor sa Myanmar at ang lubhang mababang antas ng tiwala sa pagitan nila ay nangangahulugan na malabong magtagumpay ang proseso nang walang eksternal na pagpapadaloy.
Sa ngayon, may impresyon ang lahat na sila ay “nananalo,” kung kaya’t hindi sila bukas na pumasok sa anumang uri ng negosasyon. Gayon pa man, ipinakikita ng kasaysayan ng Myanmar na kung minsan, bahagya lamang ang pagkakaiba sa pagitan ng pagtitiyak na hindi nagwawagi ang kabilang panig at ng mabagal na digmaang atrisyon kungsaan ang lahat ay talunan. Sa ngayon, ito ang malamang na larawan hanggang mapagtanto ng isa o ng maraming panig na ang diyalogo lamang ang tanging landas sa pagsulong.
Claudine Haenni
Director, Bridging-Changes
Thailand