หลังจากหนึ่งทศวรรษแห่งความเงียบสงบ ความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ก็หวนกลับมาเป็นหัวข้อวิวาทะสำคัญด้านความมั่นคงของเอเชียตะวันออกอีกครั้งหนึ่ง ในหลายๆ แง่มุม ความขัดแย้งนี้เปรียบเสมือนบททดสอบความสัมพันธ์ของจีนกับอาเซียนและชาติสมาชิก มันเป็นความขัดแย้งที่แฝงฝังและสะท้อนถึงความสัมพันธ์โดยรวม หากทั้งสองฝ่ายไม่สามารถจัดการปัญหาทะเลจีนใต้ เวลาสองทศวรรษของการเกี่ยวพันในแง่บวกภายใต้ร่มธงของนโยบาย Soft Power และการเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์จะหลงเหลืออะไรทิ้งไว้บ้าง
ถึงแม้ได้รับความสนใจอย่างมากในระยะหลัง ทว่าสถานการณ์ในทะเลจีนใต้ขณะนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ ในช่วงต้นทศวรรษ 1990 มีการคาดการณ์กันมาก โดยเฉพาะในหมู่นักวิเคราะห์ชาวอเมริกัน ว่าพื้นที่นี้จะกลายเป็นพื้นที่ขัดแย้งยืดเยื้อในอนาคต หากมองโดยผิวเผิน สถานการณ์ในปัจจุบันอาจคล้ายการหวนย้อนกลับไปสู่ช่วงทศวรรษ 1990 อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาอย่างถี่ถ้วนมากขึ้น เห็นได้ชัดว่ามันมิได้เป็นเช่นนั้น มีความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญหลายอย่างเกิดขึ้นในความสัมพันธ์ระหว่างจีนกับอาเซียน รวมทั้งในระบบของภูมิภาคนี้นับตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา ความสัมพันธ์โดยรวมระหว่างสองฝ่ายเป็นไปในแง่บวกและสร้างสรรค์ ไม่เพียงเฉพาะในภาคเศรษฐกิจที่แปรเปลี่ยนโฉมหน้าของภูมิภาคนี้ในหลายแง่มุมจนนับไม่ถ้วน ไม่ว่าในด้านของพลวัตทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคมและความมั่นคง ความเปลี่ยนแปลงทั้งหมดนี้ย่อมไม่มลายหายไปในพริบตา แต่ย่อมส่งผลต่อเนื่องต่อการที่ผู้เล่นต่าง ๆ จะประพฤติปฏิบัติตนต่อกันและกัน รวมทั้งในทะเลจีนใต้ด้วย
Soft Power และการเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์
ปัจจัยสำคัญที่สุดประการหนึ่งที่อยู่เบื้องหลังคำถามว่า นับตั้งแต่สงครามเย็นสิ้นสุดลง ความสัมพันธ์ระหว่างจีนกับอาเซียนพัฒนาไปในลักษณะไหน คำตอบก็คือความพยายามของทั้งสองฝ่ายที่จะใช้ประโยชน์จากทรัพยากรแบบ soft power เมื่อเข้ามาเกี่ยวพันกัน จีนพยายามมาตลอดที่จะลบภาพพจน์ของ “ภัยคุกคามจากจีน” ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ด้วยการปรับเปลี่ยนความนิยมในภูมิภาคนี้โดยอาศัยการใช้นโยบาย soft power คู่ขนานไปกับการที่อาเซียนและชาติเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ก็ดำเนินตามยุทธศาสตร์ “การเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์” ต่อประเทศจีน โดยพยายามดึงจีนให้เข้ามาเกี่ยวพันและร้อยรัดอยู่ภายในระเบียบของภูมิภาค รวมทั้งโน้มน้าวให้จีนยอมรับปทัสถานและแนวการปฏิบัติบางอย่างของภูมิภาคนี้ อาทิเช่น การเกี่ยวพันแบบพหุภาคีและ “วิถีอาเซียน”
ทว่ายังไม่มีความเห็นพ้องต้องกันในการนิยามคำว่า soft power ที่ใช้ในวาทกรรม soft power ของจีน ในความหมายที่เข้มงวดนั้น เราอาจนิยาม soft power ได้ว่า “ความสามารถที่จะได้มาซึ่งสิ่งที่ต้องการโดยอาศัยเสน่ห์ดึงดูดใจมากกว่าการข่มขู่หรือการจ่ายเงิน” และ “ความสามารถในการปรับเปลี่ยนความนิยมของอีกฝ่าย” 1 ทว่าคำนิยามนี้อาจเป็นปัญหาเมื่อนำมาใช้ในบริบทของจีน มีเหตุผลหลายประการด้วยกัน กล่าวคือ ทรัพยากรอำนาจทางเศรษฐกิจเป็นลักษณะพื้นฐานของอำนาจของจีนและเป็นหัวใจสำคัญของความสำเร็จในด้านการทูตและการมีเสน่ห์ดึงดูดใจ (ซึ่งนี่เป็น hard power ในทรรศนะของ Nye) การเป็นผู้นำของจีนเป็นเงื่อนไขที่จีนเห็นว่าเหมาะสมแล้วเมื่อจีนคิดถึงผลประโยชน์ของการสร้างจีนให้เป็นมหาอำนาจ และในจีนเองนั้นมีวาทกรรมที่แยกต่างหากออกไปว่า soft power คืออะไร (“Soft Power แบบจีน ๆ”) ผู้เขียนมิได้มุ่งหมายที่จะแก้ปมปัญหาคำนิยามในบทความนี้ แต่ต้องการแค่มุ่งเน้นที่รูปแบบของ soft power ที่ผู้นำจีนและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยอมรับและนำมาใช้ กล่าวคือ การมีเสน่ห์ดึงดูดใจของประเทศหนึ่ง ๆ อย่างน้อยก็บางส่วนในสายตาของอีกฝ่ายที่มองมา
ความร่วมมือ การมองในแง่ดีและการสร้างสถาบันรับรองความสัมพันธ์เชิงสันต
ในช่วงต้นทศวรรษ 1990 จีนดำเนินยุทธศาสตร์ใหม่หลังสงครามเย็นโดยเรียกว่านโยบาย “เพื่อนบ้านที่ดี” อันมีเป้าหมายที่จะแปรเปลี่ยนเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ให้เป็นตัวอย่างเด่นที่แสดงถึงยุทธศาสตร์ “การขึ้นสู่มหาอำนาจอย่างสันติ” ของจีน ในขณะเดียวกัน อาเซียนเองก็ดำเนินนโยบายรณรงค์เชิงการทูตเพื่อสร้างความเกี่ยวพันมากกว่าโดดเดี่ยวจีน ดังนั้น จึงมีกระบวนการตอบสนองซึ่งกันและกันระหว่างยุทธศาสตร์ “การเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์” ของอาเซียนกับการใช้นโยบายการทูตแบบ “soft power” ของจีนเพื่อแก้ไขทัศนะที่มองว่าจีนเป็นภัยคุกคาม การฟื้นสัมพันธไมตรี (rapprochement) แบบนี้กลายเป็นอัตลักษณ์ระยะยาวที่เปลี่ยนแปลงโฉมหน้ากระบวนการสำหรับทั้งสองฟากฝ่าย ซึ่งต่างก็ตีความผลประโยชน์ของตนใหม่และเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมที่มีต่อกันและกัน การฟื้นสัมพันธไมตรีเป็นพื้นฐานของความเข้าใจว่า เหตุใดจึงมีความพยายามที่จะจัดการความสัมพันธ์ของสองฝ่ายในวิถีทางที่สร้างสรรค์และสันติ และเหตุใดความสัมพันธ์นี้จึงพัฒนาไปในทิศทางเชิงบวก รวมทั้งในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับทะเลจีนใต้ 2
เมื่อเวลาผ่านไป โดยเฉพาะตั้งแต่ ค.ศ. 2000 เป็นต้นมา จีนได้ขยับสถานะจากการเป็นผู้มีส่วนร่วมกลายเป็นผู้กระทำเชิงรุกในสภาพแวดล้อมแบบพหุภาคี ตรรกะเบื้องหลังของจีนก็คือการเข้าใจจีนและเข้าใจเจตนาที่ดีของจีนจะทำให้ประเทศต่าง ๆ ในเอเชียปรับเปลี่ยนการตระหนักถึงผลประโยชน์และพฤติกรรมไปในทิศทางที่จีนพึงพอใจ ขณะเดียวกัน การพัฒนาและยอมรับแนวทางพหุภาคีที่ผ่านมา ได้มีการสร้างสถาบันรับรองซึ่งเป็นไปตามวิถีทางที่อาเซียนพึงพอใจเช่นกัน
การที่จีนยอมรับแนวทางพหุภาคีและการสร้างสถาบันรับรองความสัมพันธ์เชิงสันติ สองประการนี้ก่อให้เกิดกรอบเชิงโครงสร้างที่ประกอบด้วยเวทีประชุม การเจรจา การมีปทัสถานและแนวปฏิบัติเชิงการทูตที่เป็นที่ยอมรับร่วมกัน การสร้างสถาบันรับรองเป็นส่วนสำคัญในการเกี่ยวพันกับจีนของอาเซียนและช่วยเพิ่มหลักประกันของตนในสันติภาพและเสถียรภาพของภูมิภาค ยิ่งกว่านั้น มันยังช่วยรับรองด้วยว่า “ภัยคุกคามจากจีน” จะไม่กลายเป็นคำพยากรณ์ที่ทำให้คำทำนายกลายเป็นจริงเสียเอง เป้าหมายระยะยาวของการเกี่ยวพันกับจีนเพื่อ “ผูกมัดจีนเข้าสู่สถาบันพหุภาคีของภูมิภาค ซึ่งไม่เพียงดึงจีนสู่การดำเนินนโยบายแบบสายกลางเท่านั้น แต่ค่อย ๆ แปรเปลี่ยนพฤติกรรมภายในภูมิภาคของจีนด้วย” 3 ประสบความสำเร็จมาตลอด กล่าวคือ พฤติกรรมของจีนดำเนินไปในทางสายกลางมากขึ้น อีกทั้งจีนเริ่มคุ้นเคยและอนุโลมตามการเกี่ยวพันในเวทีประชุมพหุภาคี ยิ่งกว่านั้น จีนยอมรับ “วิถีอาเซียน” ในฐานะหลักการทางการทูตและเริ่มคำนึงถึงผลประโยชน์ของประเทศเพื่อนบ้าน นี่คือกระบวนการที่ส่งผลสะท้อนซึ่งกันและกันระหว่าง “นโยบายการทูตแบบ soft power” ของจีนกับนโยบาย “การเกี่ยวพันเชิงสร้างสรรค์” ของอาเซียน
ในช่วงเวลาเดียวกันนั้น สืบเนื่องจากความสัมพันธ์ที่ดีและการที่จีนยอมรับแนวทางพหุภาคี รวมทั้งยอมรับการเกี่ยวพันกับอาเซียนอย่างเป็นกลุ่มก้อน ทะเลจีนใต้ที่เคยเป็นพื้นที่ซึ่งนักวิเคราะห์เคยตั้งสมมติฐานกันอย่างกว้างขวางว่าจีนจะประพฤติตนอย่างก้าวร้าวและพื้นที่นี้จะกลายเป็นความขัดแย้งยืดเยื้อ การณ์กลับปรากฏว่านับตั้งแต่กลางทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา ความขัดแย้งในทะเลจีนใต้กลับลดความเข้มข้นลง กุญแจสำคัญประการหนึ่งคือการที่จีนประกาศก่อนการประชุมอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (ASEAN Regional Forum—ARF) เมื่อ ค.ศ. 1995ว่า จีนเต็มใจที่จะหารือเกี่ยวกับปัญหาหมู่เกาะสแปรตลีย์ในเวทีพหุภาคี สองปีต่อมา ความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ได้รับการบรรจุอยู่ในวาระการประชุมของ ARF ด้วยซ้ำ ความคลี่คลายนี้มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อกระบวนการที่นำไปสู่ “ปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้” (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea) ใน ค.ศ. 2002
นโยบายใหม่ที่แข็งกร้าวของจีน
ใน ค.ศ. 2007 สถานการณ์เปลี่ยนไปเมื่อจีนดำเนินนโยบายต่างประเทศที่แข็งกร้าวมากขึ้น รูปธรรมที่เห็นได้ชัดก็คือ จีนแผ่ขยายอิทธิพลทางการทหารมากขึ้น ยืนกรานการอ้างเขตอำนาจในทะเลจีนใต้ และดำเนินนโยบายแข็งกร้าวมากขึ้นในการบั่นทอนการอ้างสิทธิ์ของรัฐอื่น เหตุผลที่อยู่เบื้องหลังความเปลี่ยนแปลงนี้สืบเนื่องมาจากศักยภาพของจีนที่เพิ่มมากขึ้น ความเชื่อมั่นที่มีมากขึ้น ประกอบกับลัทธิชาตินิยมที่เข้มข้นและความคับข้องใจต่อการแทรกแซงจากภายนอก ความชอบธรรมของนโยบาย soft power ของจีนจึงลดทอนลงไปอย่างมากในระยะหลัง ความชอบธรรมนี้ยิ่งลดน้อยถอยลงใน ค.ศ. 2010 เมื่อมีการท้าทายทางการเมืองและการทหารระหว่างวอชิงตันกับปักกิ่ง จากการที่จีนกล่าวถึงทะเลจีนใต้ว่าเป็น “ผลประโยชน์หลัก” ในลักษณะเดียวกับทิเบตและไต้หวัน รวมทั้งมีปฏิบัติการทางทหารในพื้นที่นี้ด้วย ความตึงเครียดยิ่งเข้มข้นขึ้นเมื่อจีนยืนยันการอ้างสิทธิ์ของตนในเชิงรุกมากกว่าเดิม
กระนั้นก็ตาม ควรเน้นย้ำว่าจุดยืนใหม่ที่แข็งกร้าวของจีนไม่ใช่เรื่องที่คาดไม่ถึงจนน่าตระหนกสำหรับอาเซียน (ตรงกันข้ามกับหลายประเทศในตะวันตก) สมาชิกอาเซียนไม่เคยหลงเชื่อนโยบาย “รุกแบบประสานประโยชน์” ของจีนดังที่นักวิเคราะห์บางรายชี้ให้เห็น ในทางตรงกันข้าม เราสามารถอ้างถ้อยคำของ Dewi Fortuna Anwar ที่ว่า สมาชิกอาเซียน “ตระหนักตลอดมาและตลอดไปทั้งข้อดีและอันตรายที่แฝงฝังอยู่ในการดำเนินนโยบายของจีน” และอาเซียนยังคงเชื่อว่า “วิถีทางรับมือกับจีนที่ดีที่สุด….คือการเกี่ยวพันและหลอมรวมจีนให้เข้าสู่ระเบียบของภูมิภาคอย่างสมบูรณ์” 4
สัญญาณผสมปนเปจากปักกิ่ง
ในช่วงสามปีที่ผ่านมา มีสัญญาณผสมปนเปส่งมาจากปักกิ่ง ในด้านหนึ่ง มีความเคลื่อนไหวที่พยายามปรับเปลี่ยนท่าทีของจีนให้อยู่ในทางสายกลางมากขึ้น จีนยอมรับแนวปฏิบัติในการนำปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้ ค.ศ. 2002 มาใช้ตามคำแนะนำของอาเซียน มีการริเริ่มการรุกทางการทูตเพื่อสร้างความเชื่อมั่นต่อโลกถึงเจตนารมณ์ในเชิงสันติของจีน ซึ่งรวมทั้งการตีพิมพ์สมุดปกขาวเมื่อวันที่ 6 กันยายน ค.ศ. 2011 เพื่อยืนยันอีกครั้งว่า จีนจะดำเนินตามแนวทางของเติ้งเสี่ยวผิงและพับเก็บข้อพิพาทในทะเลจีนใต้เพื่อทำงานด้านการพัฒนาร่วมกัน
ในอีกด้านหนึ่ง จีนก็พยายามสร้างความแตกแยกให้อาเซียน ด้วยการโน้มน้าวกัมพูชา ลาว พม่าและไทยไม่ให้เข้าไปยุ่งเกี่ยวในข้อพิพาททะเลจีนใต้ ความน่าไว้วางใจของจีนยังเป็นสิ่งที่พึงตั้งคำถาม ยกตัวอย่างเช่น หลังจากการคุมเชิงกันระหว่างฟิลิปปินส์กับจีนที่หมู่เกาะปะการัง Scarborough Shoal ใน ค.ศ. 2012 สุดท้ายจีนก็ไม่ยอมปฏิบัติให้ลุล่วงตามข้อตกลงด้วยวาจาว่าจะถอนทหารออกทั้งสองฝ่าย จีนกลับปิดกั้นปากทะเลสาบบนเกาะหินปะการังเพื่อมิให้ฝ่ายฟิลิปปินส์ย้อนกลับเข้าไปและเพิ่มการลาดตระเวนรอบหมู่เกาะ นี่เป็นเพียงตัวอย่างเดียวเท่านั้น
อย่างไรก็ตาม เมื่อปีที่แล้ว มีการผลักดันครั้งใหม่ที่จะขยายความร่วมมือและกอบกู้ความไว้เนื้อเชื่อใจที่สูญเสียไปก่อนหน้านี้ เมื่อประธานาธิบดีสีจิ้นผิงและนายกรัฐมนตรีหลี่เค่อเฉียงเดินทางมาเยือนเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในเดือนตุลาคม ประธานาธิบดีสีจิ้นผิงเสนอให้ยกระดับภารกิจความสัมพันธ์จีน-อาเซียนด้วยการสร้าง “ชุมชนที่มีจุดหมายปลายทางร่วมกัน” ส่วนนายกรัฐมนตรีหลี่เค่อเฉียงยืนยันว่าจีนกับอาเซียนควรส่งเสริม “ความเป็นเพื่อนบ้านที่ดีและความร่วมมืออย่างเป็นมิตรระหว่างจีนกับกลุ่มประเทศอาเซียน”
บทสรุป–อนาคตที่ยังไม่รู้แน่
การดำเนินนโยบาย soft power ของทั้งสองฝ่ายในระหว่างช่วง ค.ศ. 1989-2007 ก่อให้เกิดผลในทางบวกที่จับต้องได้อย่างชัดเจน อย่างไรก็ตาม ถึงแม้มีผลสำเร็จที่จับต้องได้ แต่ความยั่งยืนระยะยาวของนโยบาย soft power ดูเหมือนยังไม่ชัดเจนนัก ทุกวันนี้ เมื่อเจตนารมณ์ของจีนถูกตั้งคำถาม ประสิทธิผลของนโยบายการทูตแบบ soft power ของจีนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ย่อมจำกัดลงแน่นอน ความไว้วางใจที่อุตสาหะสร้างมาถูกทำลายลงไปไม่น้อยนับตั้งแต่ ค.ศ. 2007 จีนตระหนักถึงเรื่องนี้และพยายามเปลี่ยนแปลงเพื่อกอบกู้ความไว้วางใจที่สูญเสียไป อย่างไรก็ตาม ถึงแม้มีความพยายามบ้างแล้ว แต่จะสำเร็จหรือไม่ยังเป็นคำถาม นโยบายการเกี่ยวพันของอาเซียนหันไปเน้นความสัมฤทธิ์ผลเชิงปฏิบัติมากขึ้น โดยเพิ่มน้ำหนักให้แก่การปรับความสมดุลแบบนุ่มนวลหรือหลบเลี่ยงการเผชิญหน้ากับจีน อาเซียนเองก็แตกแยกอย่างเปิดเผยเกี่ยวกับการจัดการปัญหาในทะเลจีนใต้ (ระหว่างการแก้ปัญหาแบบพหุภาคีกับทวิภาคี) นี่อาจบ่อนเซาะความสำเร็จของการดำเนินนโยบายเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์ กระนั้นก็ตาม การเกี่ยวพันอย่างสร้างสรรค์ของอาเซียนก่อให้เกิดผลลัพธ์ในระดับรากฐาน กล่าวคือจีนให้การยอมรับและรับรองความเป็นสถาบันของ “วิถีอาเซียน” และการยอมรับสถาบันที่อาเซียนผลักดันยังคงมีอยู่ และนี่คือการเปลี่ยนโฉมหน้าทั้งในเชิงความคิดและในเชิงปทัสถานที่เกิดขึ้นแล้ว
การสร้างความเกี่ยวพันในเชิงบวกโดยอาศัยนโยบายการทูตแบบ soft power ของทั้งสองฝ่ายไม่ได้ไร้ความหมาย มันมีคุณูปการต่อการสร้างความสัมพันธ์ในแง่บวกโดยรวมของภูมิภาคนี้ มันช่วยสร้างพื้นที่ให้จีน รวมทั้งการพัฒนาเศรษฐกิจในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ หากปราศจากการเกี่ยวพันด้วย soft power ของทั้งสองฝ่าย เอเชียตะวันออกอาจมีโฉมหน้าที่แตกต่างอย่างมากในวันนี้ก็เป็นได้ ระเบียบภูมิภาคใหม่ถูกสร้างขึ้นด้วยความพยายามของทั้งสองฝ่ายที่จะปรับพฤติกรรมให้เป็นที่ยอมรับของกันและกัน มีความสัมพันธ์ในระดับปกติต่อกัน จีนยังคงมีส่วนร่วมในสถาบันระดับภูมิภาคและระหว่างประเทศที่อาเซียนเป็นผู้นำและส่งเสริมแม่แบบที่สร้างขึ้น เหนืออื่นใด ระเบียบนี้เป็นสิ่งที่สร้างขึ้นจากคุณค่าที่ยึดถือร่วมกัน ซึ่งเป็นคุณค่าของภูมิภาคนี้ มิใช่คุณค่าที่ถูกยัดเยียดมาจากภายนอก
โดย ดร. มิคาเอล ไวส์มานน์
ผู้เขียนคือนักวิจัยจากสถาบัน Swedish Institute of International Affairs
Translated by ภัควดี วีระภาสพงษ์ (Pakavadi Veerapaspong)
Kyoto Review of Southeast Asia. Issue 15 (March 2014). The South China Sea
Notes:
- Joseph S. Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics, 1st ed. (New York: Public Affairs, 2004), x, 5. ↩
- Mikael Weissmann, “The South China Sea Conflict and Sino-Asean Relations: A Study in Conflict Prevention and Peace Building,” Asian Perspective34, no. 3 (2010); The East Asian Peace: Conflict Prevention and Informal Peacebuilding (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2012); “Why Is There a Relative Peace in the South China Sea?,” in Entering Uncharterd Waters? Asean and the South China Sea Dispute, ed. Pavin Chachavalpongpun (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2014). ↩
- Daojiong Zha and Weixing Hu, Building a Neighborly Community: Post-Cold War China, Japan, and Southeast Asia (Manchester: Manchester University Press, 2006), 121-2. ↩
- Dewi Fortuna Anwar, “Between Asean, China and the United States,” Jakarta Post, 30 August 2010. ↩