มาตรการสามอันดับแรกในการรักษาสันติภาพและเสถียรภาพในทะเลจีนใต้

ความตึงเครียดในทะเลจีนใต้คุกรุ่นมาตลอดหลายปีหลังโดยไม่เป็นคุณประโยชน์แก่ฝ่ายใดเลย ไม่ว่าจีน อาเซียนหรือประชาคมโลก ผู้สันทัดกรณีหลายคนเตือนว่า ทะเลจีนใต้อาจเป็น “อนาคตของความขัดแย้ง” ¹  สถานการณ์ในปัจจุบันมาถึง “จุดอับตัน….” ซึ่งอาจนำไปสู่ “ความขัดแย้งทางอาวุธ” ² และ “สมควรได้รับความสนใจอย่างเร่งด่วนจากนักยุทธศาสตร์และนักวางนโยบาย” ³  ผลลัพธ์ในทางเลวร้ายที่สุดปรากฏให้เห็นชัดหากฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องไม่สามารถไกล่เกลี่ยข้อพิพาท ปล่อยให้ความขัดแย้งปะทุขึ้นและส่งผลให้ทั้งภูมิภาคตกอยู่ในความไร้เสถียรภาพ ทำลายผลดีของระยะเวลาหลายปีที่มีสันติภาพ เสถียรภาพและความก้าวหน้าในการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง  ดังนั้น อาเซียนและจีน ซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่มีความรับผิดชอบในทะเลจีนใต้ พึงผลักดันมาตรการอันดับแรกสามประการต่อไปนี้เพื่อสร้างเสถียรภาพและรักษาไว้ซึ่งสันติภาพและความมั่นคง

มาตรการแรก อาเซียนและจีนพึงสร้างความเข้มแข็งให้แก่ความไว้วางใจเชิงยุทธศาสตร์ด้วยการขยาย “การสร้างความเชื่อมั่นเชิงยุทธศาสตร์” ให้แก่กันและกัน

จีนระแวงว่า ประเทศสมาชิกอาเซียนหลายประเทศกำลังเปิดช่องหรือกระทั่งเอื้ออำนวยให้ “การกลับลำ” ของสหรัฐฯ ที่หันมาให้ความสำคัญต่อเอเชียมากขึ้นและเข้ามาก้าวก่ายในทะเลจีนใต้ จีนเคยกล่าวเตือนอาเซียนในหลายวาระว่า “ไม่ควรเลือกข้าง” ในเกมแห่งอำนาจในภูมิภาคนี้ ⁴ ในอีกด้านหนึ่ง อาเซียนเองก็แสดงออกถึงความกลัวอยู่ลึกๆ ⁵ ต่อความตั้งใจของจีนที่จะครองอำนาจนำในทะเลจีนใต้ โดยมีหลักฐานที่จีนละทิ้งนโยบายการทูตแบบประสานประโยชน์และความร่วมมือ แล้วหันไปใช้การแสดงพลานุภาพทางการทหารและกองกำลังกึ่งทหารมากขึ้นเพื่อเปลี่ยนแปลงสถานภาพที่อ่อนไหว  การที่จีนเพิ่งประกาศใช้เขตพิสูจน์ฝ่ายการป้องกันทางอากาศ (Air Defence Identification Zone—ADIZ) แต่เพียงฝ่ายเดียวในทะเลจีนตะวันออก ทั้งยังออกข้อบังคับด้านการประมงของมณฑลไหหลำที่กำหนดให้เรือประมง “ต่างชาติ” ที่ทำการประมงในพื้นที่สองในสามของทะเลจีนใต้ต้องขออนุญาตจากรัฐบาลจีนก่อน ยิ่งก่อให้เกิดความระแวงแคลงใจว่า จีนสามารถกระทำตามคำพูดที่ผู้นำคนใหม่ของจีนยืนยันว่าจะดำเนินนโยบายเพื่อนบ้านที่ดีต่อไปได้จริงหรือไม่  ความไม่ไว้วางใจเชิงยุทธศาสตร์นี้สามารถนำไปสู่วงจรของการกระทำและปฏิกิริยาตอบโต้ อาทิเช่น การแข่งขันสะสมอาวุธครั้งใหม่หรือการขยายอิทธิพลทางทหารในภูมิภาคนี้ ซึ่งอาจยิ่งซ้ำเติมปัญหาความมั่นคงและเขย่าดุลอำนาจในภูมิภาคที่ส่งผลให้เกิดความไร้เสถียรภาพตามมา  อาเซียนและจีนจำเป็นต้องยุติความไม่ไว้วางใจเชิงยุทธศาสตร์ที่เลวร้ายลงเรื่อยๆ นี้ทันที  จีนต้องสร้างความมั่นใจให้อาเซียนอีกครั้งว่า จะสานต่อการพัฒนาอย่างสันติตามที่ผู้นำของตนประกาศไว้อย่างเคร่งครัดและมีความยับยั้งชั่งใจมากขึ้น  สิ่งสำคัญที่สุดคือ จีนต้องพิสูจน์ว่า การพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วและการขยายอำนาจทางการทหารของจีนเป็นเหตุผลที่อาเซียนควรยินดี มิใช่หวั่นเกรง  จีนได้แสดงให้เห็นอย่างน่าเชื่อถือแล้วว่า ความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจของจีนส่งผลดีต่อความมั่งคั่งในภูมิภาค  จีนสามารถแสดงให้เห็นเช่นเดียวกันว่า การขยายอำนาจกองทัพเรือของจีนส่งผลดีต่อภูมิภาค ด้วยการส่งกองกำลังนาวีที่ทันสมัยออกไปช่วยปราบปรามโจรสลัดและการปล้นด้วยอาวุธ หรือช่วยเหลือประชาชนและเรือที่เดือดร้อนในทะเลจีนใต้ เช่น ปฏิบัติการบรรเทาทุกข์เมื่อเกิดภัยพิบัติครั้งใหญ่ อาทิเมื่อพายุไต้ฝุ่นไห่เยี่ยนสร้างความเสียหายแก่ประเทศฟิลิปปินส์อย่างร้ายแรงใน ค.ศ. 2013  มิใช่ส่งกองกำลังออกไปสู่อาณาเขตทางทะเลที่อยู่ภายใต้ข้อพิพาท จีนควรแสดงให้เห็นว่า ข้อพิพาทเกี่ยวกับดินแดนนั้นจะได้รับการแก้ไขอย่างสันติโดยปราศจากการใช้กำลัง ไม่ว่าจะเป็นกำลังทหาร กองกำลังกึ่งทหารหรืออำนาจทางเศรษฐกิจ  จีนควรปัดเป่าความคลางแคลงใจใด ๆ ภายในอาเซียนโดยแสดงให้เห็นว่าจีนเห็นชอบกับการเจรจาอย่างจริงใจ ด้วยการเปิดกว้างมากขึ้นและมุ่งมั่นในการหารือกับอาเซียนเกี่ยวกับปัญหาทะเลจีนใต้ อาทิเช่น การเจรจาเกี่ยวกับระเบียบปฏิบัติ (Code of Conduct—COC) ที่มีผลผูกมัดภายในภูมิภาค เป็นต้น

ส่วนอาเซียนเองก็ต้องสร้างความมั่นใจต่อจีนว่า จะไม่แสวงหาความช่วยเหลือจากประเทศมหาอำนาจภายนอกภูมิภาคเพื่อมาตอบโต้จีน อาเซียนต้องแสดงให้เห็นว่า เป้าหมายของตนคือการผูกมิตรกับมหาอำนาจในภูมิภาคนี้เพื่อสร้างความสมดุลอย่างมีพลวัต ⁶ และสร้างสรรค์กรอบความร่วมมือที่ให้คุณประโยชน์แก่ทุกฝ่าย อาเซียนต้องแสดงให้จีนเห็นว่า เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ไม่สนใจและไม่สามารถเข้าไปก้าวก่ายในเกมแห่งอำนาจของประเทศมหาอำนาจ อีกทั้งอุดมการณ์ของอาเซียนที่ต้องการสร้างสรรค์ให้เอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นภูมิภาคที่สันติ เสรีและอิสระ ยังเป็นหัวใจสำคัญของคุณค่าที่ยึดถือมาจนกระทั่งทุกวันนี้  ดังที่ Hugh White นักวิชาการชาวออสเตรเลียเคยกล่าวอย่างตรงไปตรงมาแต่ถูกต้องอย่างยิ่งว่า “อาเซียนจะไม่ช่วยสหรัฐฯ จัดการกับจีนเพื่อผลประโยชน์ของสหรัฐฯ” ⁷

มาตรการที่สอง อาเซียนและจีนพึงร่วมกันวางรากฐานที่เข้มแข็งให้แก่ระบบที่มีกฎเกณฑ์ในทะเลจีนใต้ โดยเฉพาะกฎเกณฑ์ตามอนุสัญญา UNCLOS ฉบับ 1982  จีนกับอาเซียนต่างเห็นพ้องต้องกันว่า

อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) เป็นรากฐานที่จะสร้างความมีระเบียบและกฎหมายให้แก่ทะเลจีนใต้  จีน “ให้ความสำคัญอย่างยิ่งต่อการยึดมั่นในหลักการและวัตถุประสงค์ของ UNCLOS” ⁸  อาเซียนเรียกร้องให้ “เคารพอย่างเต็มที่ต่อหลักการของกฎหมายระหว่างประเทศที่ได้รับการยอมรับอย่างเป็นสากล ซึ่งรวมถึงอนุสัญญา UNCLOS ฉบับ 1982” ⁹ กระนั้นก็ตาม มีความแตกต่างมากมายปรากฏให้เห็นอย่างชัดเจนในกระบวนการตีความ การประยุกต์ใช้และการนำอนุสัญญา UNCLOS ไปปฏิบัติ ซึ่งนำไปสู่ความเข้าใจผิดหลายครั้งระหว่างฝ่ายที่เกี่ยวข้อง  การอ้าง “สิทธิทางประวัติศาสตร์” ของจีนเป็นตัวอย่างหนึ่งในกรณีนี้  ในขณะที่จีนยืนกรานว่าตนมีสิทธิทางประวัติศาสตร์ในทะเลจีนใต้และสิทธินี้มิได้ถูกแทนที่ด้วยการลงนามใน UNCLOS ¹⁰ ทว่าอาเซียนมีทรรศนะว่าสิทธิดังกล่าวได้รับการพิจารณาและหารือกันไปแล้วในกระบวนการเจรจาไกล่เกลี่ยตามอนุสัญญา UNCLOS ฉบับ 1982 ¹¹ ดังนั้น ผลของอนุสัญญาจึงมีอำนาจบังคับเหนือการอ้างสิทธิ์ของจีน  ความแตกต่างอื่น ๆ ในการตีความ UNCLOS อาจเป็นผลมาจากเจตนาให้มีความคลุมเครือระหว่างการเจรจาเกี่ยวกับบทบัญญัติและประเด็นที่เกิดขึ้นใหม่ในอาณาเขตทางทะเลที่ยังไม่ได้รับการพิจารณาหรือยังไม่มีการพิจารณามากเพียงพอระหว่างการร่างอนุสัญญา

ความคลุมเครือโดยเจตนา เช่นความคลุมเครือเกี่ยวกับอำนาจปกครองเหนือหมู่เกาะ รวมถึงผลที่ตามมาคืออาณาเขตทางทะเลที่สับสนซึ่งเกิดขึ้นภายใต้อนุสัญญา UNCLOS นั้น ก่อให้เกิดความเข้าใจผิดกันมากมายในบริบทของหมู่เกาะเล็กๆ จำนวนมาก ตลอดจนโขดหินและพื้นที่เหนือน้ำขณะน้ำลดในทะเลจีนใต้  สิทธิและขอบเขตของการลาดตระเวนทางทหารในเขตเศรษฐกิจจำเพาะของรัฐชายฝั่งที่อยู่ภายในเส้นแบ่งของ “วัตถุประสงค์ในเชิงสันติ” และ “เสรีภาพในการเดินเรือ” กลายเป็นเรื่องที่ต้องถกเถียงกัน ดังที่สะท้อนออกมาในกรณีเรือ Impeccable เมื่อ ค.ศ. 2009  ถึงแม้ว่า UNCLOS มอบหมายให้รัฐชายฝั่งในทะเลกึ่งปิดสร้างความร่วมมือกันในหลายแง่มุม แต่กระนั้นก็ไม่ได้ให้แนวทางหรือระบุไว้เพียงเล็กน้อยว่าความร่วมมือนั้นควรเกิดขึ้นอย่างไร ยกตัวอย่างเช่น ปฏิบัติการทางทหารควรกระทำอย่างไรเพื่อมิให้คุกคามต่อความปลอดภัยของการเดินเรือและสิ่งแวดล้อม หรือรัฐต่าง ๆ ต้องร่วมมือกันอย่างไรเพื่ออนุรักษ์ฝูงปลาที่หากินคร่อมสองอาณาเขต เป็นต้น

ประเด็นปัญหาที่เกิดขึ้นใหม่สืบเนื่องจากการใช้พื้นที่ทางทะเลแบบใหม่และ/หรือทรัพยากรทางทะเลก็อาจจุดชนวนให้เกิดข้อพิพาทหรือผลกระทบใหม่ ๆ ได้เช่นกัน  ประเด็นปัญหาที่ยังไม่ได้รับพิจารณามากพอหรือยังไม่มีการกำกับดูแล เช่น การวางโครงข่ายเคเบิ้ลใต้น้ำในบริบทที่มีการใช้เคเบิ้ลใต้น้ำมากขึ้นในภูมิภาคนี้  กิจกรรมการสำรวจทางชีวภาพที่เพิ่มมากขึ้นเพื่อเสาะแสวงหาทรัพยากรใหม่ ๆ จากมหาสมุทร  การท่องเที่ยวทางทะเลที่เพิ่มมากขึ้น โดยเฉพาะการท่องเที่ยวเชิงนิเวศ  จำนวนที่เพิ่มมากขึ้นของระบบติดตั้งและสิ่งปลูกสร้างในทะเลที่ล้าสมัย (ปัญหาของการปลดระวางและฟื้นฟูสภาพอุปกรณ์) ที่อาจส่งผลกระทบต่อความปลอดภัยในการเดินเรือ โดยเฉพาะถ้ามันถูกทิ้งแล้ว ¹² ทั้งหมดนี้อาจเป็นต้นตอใหม่ของการกระทบกระทั่งและความตึงเครียดหากไม่มีการแก้ไขที่เหมาะสม  ถึงที่สุดแล้ว แม้กระทั่งในสภาพแวดล้อมที่มีการกำกับดูแลอย่างสมบูรณ์โดยมีการตีความที่เห็นพ้องต้องกันเป็นเอกฉันท์ มีการประยุกต์และบังคับใช้กฎเกณฑ์ต่าง ๆ  การกระทบกระทั่งกันก็ยังสามารถเกิดขึ้นได้อยู่ดี เช่น อาจเกิดจากอุบัติเหตุที่สืบเนื่องจากการสัญจรที่เพิ่มมากขึ้นอย่างรวดเร็วในเส้นทางคมนาคมของทะเลจีนใต้ เป็นต้น  ความร่วมมือเพื่อลดความเสี่ยงของการกระทบกระทั่งกันให้น้อยที่สุดจะเป็นผลประโยชน์ระยะยาวของอาเซียน จีนและผู้ใช้ทะเลจีนใต้ทุกฝ่าย  สิ่งที่สำคัญที่สุดคือการวางรากฐานของระเบียบและกฎหมายในทะเลจีนใต้ โดยวางพื้นฐานบนระบบอื่น ๆ เช่น ปฏิญญาว่าด้วยแนวปฏิบัติของภาคีในทะเลจีนใต้ (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea -DOC) และระเบียบปฏิบัติ (Code of Conduct – COC) ที่จะสร้างขึ้นในอนาคต  สิ่งที่สำคัญและจำเป็นโดยพื้นฐานก็คืออาเซียนกับจีนต้องร่วมมือกันในการส่งเสริมความเข้าใจร่วมกันเกี่ยวกับอนุสัญญา UNCLOS และลดช่องว่างในการตีความอนุสัญญาเพื่อบรรลุความเห็นพ้องต้องกันในการประยุกต์และการบังคับใช้  ก้าวแรกของอาเซียนและจีนไปสู่ทิศทางนี้ก็คือการปรับการอ้างสิทธิ์เหนืออาณาเขตทางทะเลให้สอดคล้องกับอนุสัญญา UNCLOS

มาตรการที่สาม จีนและอาเซียนควรร่วมกันร่างเนื้อหาของระเบียบปฏิบัติที่มีผลผูกมัดในทะเลจีนใต้โดยเร่งด่วน 

เราควรย้อนรำลึกว่า การจัดทำระเบียบปฏิบัติที่มีผลผูกมัดในภูมิภาคว่าด้วยทะเลจีนใต้เป็นความปรารถนาของอาเซียนมาตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1990 ¹³ ซึ่งก็เป็นความปรารถนาของจีนเช่นกันเมื่อจีนตกลงเข้าสู่กระบวนการเจรจาจัดทำ COC ในปลายทศวรรษ 1990 ปฏิญญา DOC ที่ลงนามใน ค.ศ. 2002 เป็น COC ที่ยังไม่สำเร็จลุล่วง เนื่องจากอาเซียนและจีนต้องผ่อนคลายระเบียบปฏิบัติลงเมื่อไม่สามารถตกลงกันเกี่ยวกับขอบเขตของการประยุกต์ใช้ปฏิญญาฉบับนั้น ¹⁴  ตอมาอาเซียนและจีนได้กล่าวย้ำในปฏิญญา DOC เอง (มาตรา 10) และระหว่างประมุขรัฐของทั้งสองฝ่ายใน ค.ศ. 2006 ¹⁵ ว่าจะสานต่อภารกิจที่ยังไม่ลุล่วงและร่วมกันทำงานเพื่อมุ่งไปสู่การนำระเบียบปฏิบัติในระดับภูมิภาคมาใช้ในทะเลจีนใต้ให้ได้ในที่สุด  ในเดือนกันยายน ค.ศ. 2013 อาเซียนและจีนเริ่มต้นกระบวนการ “ปรึกษาหารือ” เกี่ยวกับ COC โดยจัดประชุมเจ้าหน้าที่อาวุโสว่าด้วย COC ขึ้นเป็นครั้งแรกในเมืองซูโจว ประเทศจีน  การประชุมครั้งที่สองมีแผนที่จะจัดขึ้นในเดือนเมษายน ค.ศ. 2014 ในประเทศไทย  อย่างไรก็ตาม ถึงแม้อาเซียนใช้ความพยายามอย่างต่อเนื่องในการเร่งรัดการจัดทำกระบวนการ COC ให้แล้วเสร็จโดยเร็ว แต่ดูเหมือนไม่มีสัญญาณบ่งบอกความเร่งด่วนจากฝ่ายจีน และจนกระทั่งบัดนี้ก็ยังไม่มีการตกลงเกี่ยวกับระยะเวลาหรือแผนการทำงานที่ชัดเจนของกระบวนการ “ปรึกษาหารือ”

หลายฝ่ายเชื่อว่า บทบาทเชิงรุกของจีนในการร่าง COC น่าจะเป็นคุณประโยชน์ต่อจีนมากที่สุด เพราะมันจะแสดงให้เห็นว่าอาเซียนและจีนสามารถทำงานร่วมกันเพื่อจัดการปัญหาของตนเอง  นั่นจะเป็นหลักประกันที่เข้มแข็งที่สุดที่ป้องกันการแทรกแซงหรือก้าวก่ายจากต่างชาติ ซึ่งเป็นสิ่งที่จีนปรารถนาเสมอมา  ในการร่าง COC อาเซียนและจีนควรคำนึงถึงข้อจำกัดของ DOC และสร้างความมั่นใจว่า COC จะแก้ไขข้อจำกัดนั้นอย่างตรงไปตรงมา  ประการแรก COC ควรระบุรายละเอียดมากขึ้นและพยายามหลีกเลี่ยงความคลุมเครือของภาษาดังที่ปรากฏอยู่มากใน DOC เท่าที่ทำได้  ประการที่สอง COC ควรมีกลไกที่ชัดเจนในการสร้างหลักประกันให้มีการปฏิบัติตาม เช่น การสร้างกลไกเชิงสถาบันในการประเมินและตรวจสอบ เป็นต้น ประการที่สาม COC ควรก่อตั้งองค์กรที่เป็นกลไกระงับข้อพิพาทเกี่ยวกับการตีความและการใช้ COC เอง  ประการสุดท้าย COC ไม่ควรมีแต่กฎเกณฑ์และหลักการกว้างๆ  แต่ควรมีแนวทางในการปฏิบัติที่ชัดเจนด้วย ซึ่งจะช่วยให้ฝ่ายต่าง ๆ ที่กระทบกระทั่งกันรู้ทันทีว่าควรทำอย่างไรเพื่อระงับมิให้ข้อพิพาทที่อาจปะทุขึ้นมาไม่บานปลายออกไป

 มีเหตุผลอย่างยิ่งที่เชื่อได้ว่า สถานการณ์ในทะเลจีนใต้เป็นสิ่งที่จัดการได้  ผลประโยชน์เชิงภูมิยุทธศาสตร์ของอาเซียนและจีนในทะเลจีนใต้เป็นสิ่งที่สามารถคุ้มครองได้  ทรรศนะทางกฎหมายที่มีต่อทะเลจีนใต้ของอาเซียนและจีนสามารถปรับให้ต้องตรงกันได้  ทรรศนะที่แตกต่างกันอย่างมากระหว่างอาเซียนและจีนเกี่ยวกับทะเลจีนใต้เกิดขึ้นมาหรือถูกตอกย้ำจากความเข้าใจผิดหรือการขาดความเข้าใจร่วมกัน ซึ่งสามารถข้ามพ้นได้ด้วยการขยายการสนทนาและความร่วมมือระหว่างสองฝ่าย  ดังนั้น อาเซียนและจีนพึงเริ่มต้นผลักดันมาตรการอันดับแรกทั้งสามประการที่กล่าวมาแล้วในทันที เพื่อสร้างเสถียรภาพแก่สภาพแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ เสริมสร้างความเข้มแข็งแก่รากฐานกฎหมายของภูมิภาคนี้ และส่งเสริมความเชื่อมั่นไว้วางใจเพื่อลดความตึงเครียดในทะเลจีนใต้

โดย ดร เหงียน ฮัง ซัน ผู้อำนวยการสถาบันการทูตเวียดนาม
Nguyen Hung Son is Director of Policy Institute for South China Sea Studies, Diplomatic Academy of Vietnam. 
The views expressed in this article are of his own.

Translated by ภัควดี วีระภาสพงษ์ (Pakavadi Veerapaspong)
Kyoto Review of Southeast Asia. Issue 15 (March 2014). The South China Sea