Trong cuộc tổng tuyển cử lần thứ 14 của Malaysia vào tháng 5 năm 2018 và tháng 12 năm 2021, Putrajaya chứng kiến sự thay đổi của ba thủ tướng và sự sụp đổ của hai liên minh cầm quyền. Kết quả là, văn phòng ngoại trưởng đã luân chuyển ba lần giữa hai lần bổ nhiệm và danh mục đầu tư quốc phòng của đất nước do ba bộ trưởng khác nhau liên tiếp lãnh đạo. Trong bối cảnh đó, cuộc khủng hoảng sức khỏe và kinh tế do COVID-19 đã làm trầm trọng thêm các vấn đề trong nước này.
Trong khoảng thời gian đó, Malaysia đã phát hành sách trắng quốc phòng đầu tiên và hai khung chính sách đối ngoại nêu rõ các ưu tiên và vị trí của đất nước trong việc tiến hành các mối quan hệ đối ngoại. Bài luận này khẳng định rằng bất chấp những biến động chính trị trong nước và những bước đi sai lầm liên tục trong quan hệ đối ngoại trong bốn năm qua, nền tảng chính sách đối ngoại trên diện rộng của Malaysia vẫn không thay đổi về bản chất. Việc tiến hành các quan hệ đối ngoại dựa trên cá nhân có thể góp phần tạo ra một bầu không khí chính sách không thống nhất nhưng các quy tắc ngoại giao của Malaysia vẫn nhất quán. Tuy nhiên, trong tương lai, sức mạnh vững bền của các lĩnh vực trọng tâm mới như ngoại giao y tế, an ninh mạng và ngoại giao văn hóa sẽ phụ thuộc rất nhiều vào sự ổn định nội bộ, khả năng lãnh đạo và quá trình ưu tiên nguồn lực của quốc gia này.
Một bước tiến: Giới luật và chính sách
Tình trạng hỗn loạn chính trị ở Malaysia là chưa từng có đối với một quốc gia mà cho đến năm 2018, vẫn được chính phủ Barisan Nasional (Mặt trận Quốc gia) lãnh đạo liên tục trong gần sáu thập kỷ. Sự phân nhánh của các cuộc điều động đảng ở hậu trường dẫn sự sụp đổ vào năm 2018 của liên minh Pakatan Harapan (Liên minh Hy vọng) vốn được bầu ra và điều này đã gây ra một loạt những sự nổ tung về chính trị. Tất cả điều này tiếp tục đảo tung các tầng sâu của xã hội Malaysia.
Một biên bản ghi nhớ về chuyển đổi và ổn định chính trị giữa chính phủ liên bang và liên minh các đảng đối lập là công cụ duy nhất để duy trì hòa bình giữa các đảng phái cho đến cuộc tổng tuyển cử tiếp theo vốn sẽ diễn ra sau khi Quốc hội khóa 14 giải tán vào tháng 7 năm 2023. Tuy nhiên, mặc dù có thỏa thuận này, môi trường trong nước của Malaysia vẫn mang tính chính trị cao với các cuộc bầu cử cấp bang vào cuối năm 2021 vốn được coi là mồi bơm cho cuộc tổng tuyển cử lần thứ 15 của quốc gia này. Do đó, cảm giác bất định về sự bền vững trong các chính sách của Malaysia đang lan tràn.
Vào tháng 9 năm 2019, hơn một năm sau khi chính phủ Pakatan Harapan được bỏ phiếu với lời hứa về một Malaysia mới, Bộ Ngoại giao Malaysia đã phát hành Khung chính sách đối ngoại của Malaysia mới (“Khung 2019” ) có tiêu đề, “Thay đổi trong sự Tiếp tục”. Ba tháng sau, Bộ Quốc phòng trình Sách trắng quốc phòng toàn diện (DWP) đầu tiên của Malaysia để Quốc hội phê duyệt. Khi phác thảo các đường hướng trong thế trận đối ngoại và quốc phòng của Malaysia, các tài liệu này khẳng định các nguyên tắc cơ bản lâu dài: chủ nghĩa quốc tế bao trùm, không liên kết, không can thiệp, giải quyết hòa bình các tranh chấp, và pháp quyền. Cả hai cũng làm rõ rằng Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) sẽ vẫn là nền tảng trong chính sách đối ngoại của Malaysia.
Đáng chú ý, các tài liệu này là sản phẩm của thời đại. Với mong muốn đáp ứng tốt hơn với thực tế môi trường chiến lược của Malaysia, Khung 2019 và DWP phản ánh sự lạc quan của một quốc gia mà sau đó dường như đang có một sự chuyển hướng với sự thay đổi trong chính phủ. Cả hai tài liệu đều là kết quả của quá trình tham vấn nhiều bên bao gồm cả các nhóm liên quan phi chính phủ. Khung 2019 cam kết tính chủ động và nổi bật trên trường quốc tế. Nó nói về việc ủng hộ nhân quyền, bảo vệ chủ quyền và nhận ra những thách thức an ninh phi truyền thống như di cư, an ninh mạng và khủng bố. Mặt khác, DWP phác thảo một kế hoạch cho lực lượng tích hợp, nhanh nhẹn và tập trung trong tương lai, lực lượng này sẽ bảo vệ hiệu quả hơn vị thế của Malaysia như một “quốc gia hàng hải có nguồn gốc lục địa”. Nó đề xuất một cách tiếp cận mới đối với khoa học, công nghệ và công nghiệp quốc phòng trong nước. DWP được hình dung là “một yếu tố khác [để] nâng cao vị thế địa chính trị của Malaysia.”
Hai bước lùi: Sự không quán nhất giữa tính liên tục
Vào tháng 2 năm 2020, chính phủ Pakatan Harapan giải thể, liên minh Perikatan Nasional (Liên minh quốc gia) do Muhyiddin Yassin lên nắm quyền và đại dịch COVID-19 bao phủ thế giới. Khung 2019 và DWP đã có hiệu lực. Tuy nhiên, những tiên đề mà chúng được dựa vào để xây dựng vẫn tồn tại ngay cả khi việc thực thi chính sách đối ngoại của Malaysia đôi khi có vẻ thiếu sự phối hợp hoặc nhất quán. Sự không nhất quán này dường như nói rõ phần nào đó là để đáp lại những hành động khiêu khích của Bắc Kinh đối với các tuyên bố chủ quyền của Malaysia ở Biển Đông và với thông báo về thỏa thuận ba bên Úc-Vương quốc Anh-Hoa Kỳ (AUKUS)
Khi Malaysia đối mặt với làn sóng đại dịch đầu tiên vào nửa đầu năm 2020, nước này cũng phải đối phó với sự uy hiếp của tàu thăm dò dầu khí theo hợp đồng có tên là West Capella. Con tàu này thuộc tàu khảo sát Trung Quốc ở Biển Đông có tên là Haiyang Dizhi 8. Hoa Kỳ và Úc đã cử tàu chiến đến khu vực này để báo hiệu sự hiện diện và khả năng của hai quốc gia này. Động thái này cũng có thể nhằm mục đích hỗ trợ các đối tác trong khu vực nhưng Ngoại trưởng Malaysia khi đó là Hishammuddin Hussein đã bỏ Putrajaya ra hành động phản ứng của Hoa Kỳ. Thận trọng trước khả năng gia tăng căng thẳng từ “tàu chiến và tàu thuyền” ở Biển Đông, nhận xét của Bộ trưởng dường như đã cho thấy tác động leo thang của tàu Trung Quốc và cả tàu Mỹ và Úc.
Như các nhà viết sử khác đã chỉ ra, để tránh mọi sự hiểu lầm, giới tinh hoa hoạch định chính sách của Malaysia đáng lẽ nên nói rõ rằng tuyên bố này phản ánh sự tiếp tục của chính phủ trong việc thực hiện chính sách bình đẳng với các cường quốc kể từ đầu những năm 1970. 1 Sự lo lắng của Putrajaya liên quan đến sự rạn nứt giữa Mỹ và Trung Quốc vốn đã làm thay đổi bản chất của tranh chấp Biển Đông từ tranh chấp giữa những tuyên bố chủ quyền trong khu vực thành sự tranh chấp giữa các cường quốc lớn. Lời tuyên bố đáng lẽ ra nên truyền đạt điều này tốt hơn. Một năm sau, lời nói hớ của Hishammuddin đã không giúp ích cho nhận thức về việc Malaysia liên kết với các câu chuyện của Trung Quốc về khu vực khi ông sử dụng thuật ngữ “anh cả” trong một cuộc họp báo chung với Vương Nghị, Ủy viên Quốc vụ kiêm Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc. Do bị người Malaysia chỉ trích nặng nề trên mạng xã hội, Hishammuddin đã làm rõ rằng “Malaysia vẫn độc lập, nguyên tắc và thực dụng về mặt chính sách đối ngoại” và cụm từ “anh cả” của ông là ám chỉ cá nhân về thâm niên tương đối cao hơn của Vương Nghị chứ không phải là dấu hiệu nào về mối quan hệ song phương giữa Malaysia và Trung Quốc.
Một năm sau, nhân kỷ niệm 47 năm quan hệ Malaysia-Trung Quốc, 16 máy bay của Lực lượng Không quân Giải phóng Nhân dân (PLAAF) đã bay theo đội hình chiến thuật gần không phận quốc gia của Malaysia trên Biển Đông. Điều bất thường là cả Không quân hoàng gia Malaysia (RMAF) và Bộ Ngoại giao đều đưa ra những tuyên bố trên phương tiện truyền thông của riêng mình, mà tuyên bố của Bộ ngoại giao là dựa trên tuyên bố của RMAF. Báo cáo chi tiết về sự cố của RMAF đã được biên soạn cẩn thận. Nó lưu ý rằng các máy bay đã đi vào “không phận của Vùng Hàng hải Malaysia, Vùng Thông tin Chuyến bay Kota Kinabalu và gần không phận Malaysia [tác giả in nghiêng].” Tuyên bố cũng đề cập đến việc chiếc máy bay gây ra “mối đe dọa đối với chủ quyền quốc gia của [Malaysia] và đối với an toàn hàng không.” Ngược lại, tham chiếu của Bộ về “sự vi phạm không phận và chủ quyền của Malaysia” ngụ ý một sự vi phạm thực tế chứ không phải là một sự vi phạm bị đe dọa đối với không phận quốc gia. Không nghi ngờ gì nữa, hành động đối đầu của rung Quốc là quá rõ ràng và nó cũng không nằm trong sự sắp đặt của Malaysia nhằm bảo vệ lãnh thổ của mình (RMAF đã điều máy bay phản lực của họ để đáp trả). Tuy nhiên, sự phối hợp chặt chẽ của Bộ nội vụ ban cố vấn trong việc soạn thảo tuyên bố về vụ việc có thể sẽ dẫn đến một tuyên bố chính xác hơn về mặt pháp lý và cải thiện sự liên kết công khai giữa hai cơ quan này.
Sự ác cảm của Malaysia đối với việc vướng vào chính trị của quyền lực lớn ở sân sau của chính mình càng được thể hiện rõ ràng hơn qua phản ứng của chính phủ đối với thông báo của AUKUS vào tháng 9 năm 2021. Ismail Sabri, thủ tướng thứ 9 của Malaysia, tuyên thệ nhậm chức chỉ một tháng trước đó, bày tỏ lo ngại về ảnh hưởng của AUKUS đến sự ổn định ở Đông Nam Á. Saifuddin Abdullah, người trong nội các của Ismail, đã quay trở lại danh mục đối ngoại mà ông đã lãnh đạo dưới thời chính phủ Pakatan Harapan, đưa ra một tuyên bố ủng hộ quan điểm của thủ tướng. Hishamuddin Hussein, người tái nhận quyền lãnh đạo Bộ Quốc phòng, cũng làm như vậy. Cả ba tuyên bố đều nhắc lại những rủi ro của một cuộc chạy đua vũ trang thông thường và chạy đua hạt nhân, đặc biệt là ở Biển Đông. Saifuddin nhấn mạnh thêm về sự nghi ngờ của Putrajaya và Jakarta trong một cuộc họp báo chung với người đồng cấp Indonesia, Retno Marsudi.
Bất chấp sự dè dặt của Malaysia về AUKUS, chính phủ đã hoan nghênh mối quan hệ sâu sắc hơn với cả ba quốc gia trong hiệp ước an ninh, cả song phương và đa phương, thông qua các diễn đàn như Thỏa thuận Phòng thủ Năm sức mạnh (FPDA). Ngoài ra, mặc dù Hishamuddin bỏ sót không tham khảo ý kiến của Trung Quốc về AUKUS (sau đó ông đã rút lại tuyên bố của mình), ông nhấn mạnh rằng Malaysia sẽ “tiếp tục với những lợi thế [quy chiếu đến FPDA] mà chúng tôi có khi đối mặt với các siêu cường địa chính trị trong khu vực, đặc biệt là ở Biển Đông.” Trên thực tế, Bộ của Hishamuddin đã tổ chức lễ kỷ niệm 50 năm thành lập FPDA và tổ chức cuộc họp của các bộ trưởng FPDA sau cuộc tập trận kéo dài 10 ngày với Úc, New Zealand, Singapore và Vương quốc Anh.
Việc Saifuddin Abdullah trở lại bộ ngoại giao với tư cách là một bộ phận của chính phủ Ismail Sabri vào năm 2021 đã làm sống lại sự không khí tập trung vào nhân quyền từng có trước đó. Khung 2019 của Bộ này đã tìm cách đưa ra lập trường tích cực hơn về vấn đề này như một phần trong quá trình biến đổi Malaysia thành một quốc gia phát triển hơn và có ý thức hơn. Nhưng phần lớn mối quan tâm bền vững nhằm vận động cho một chương trình nghị sự chính sách đối ngoại dựa trên quyền là do cam kết của chính bộ trưởng xuất phát từ những ngày ông còn là một nhà hoạt động thanh niên và từ những tương tác sau này trong sự nghiệp của ông với các tổ chức cấp cơ sở.
Vào năm 2018, Saifuddin kêu gọi các nhà lập pháp Malaysia xem xét lại chính sách không can thiệp của ASEAN với tham chiếu cụ thể về hoàn cảnh của người Rohingya. Vào năm 2021, Bộ trưởng nhắc lại cảm xúc của mình ề sự bùng nổ cuộc khủng hoảng ở Myanmar, kêu gọi một chính sách không thờ ơ. Saifuddin kiên quyết bác bỏ sự tham gia của Thượng tướng Min Aung Hlaing của Tatmadaw tại Hội nghị Cấp cao ASEAN vào tháng 10 năm 2021 trừ khi có thay đổi tiến bộ trong 5 điểm đồng thuận của ASEAN.
Kết luận: Khung chính sách nước ngoài nào cho tương lai?
Kết luận: Khung chính sách đối ngoại cho tương lai?
Vào tháng 12 năm 2021, Bộ Ngoại giao đã phát hành một khung chính sách đối ngoại khác, lần này có tiêu đề “Tập trung vào Tính liên tục: Khung chính sách đối ngoại của Malaysia trong một thế giới hậu đại dịch” (“Khung năm 2021”). Với nghĩa là một phần mở rộng cho Khung năm 2019, tài liệu trên khẳng định các nguyên tắc cơ bản về chính sách đối ngoại của Malaysia nhưng nhằm mục đích “cung cấp động lực, trọng tâm và định hướng mới”, đặc biệt là khắc phục hậu quả của COVID-19. Giống như Khung năm 2019, phiên bản cập nhật này xác định sự không liên kết, tính luật pháp và chuẩn mực quốc tế cũng như quyền con người là những nguyên tắc lâu dài. Giống như Khung năm 2019, Khung năm 2021 đã được chuẩn bị với sự tham vấn của các bên phi chính phủ liên quan. Nó nhấn mạnh an ninh mạng là một vấn đề trọng tâm nhưng bổ sung vào danh sách các mối liên kết của Malaysia với nền kinh tế toàn cầu, ngoại giao y tế, nền kinh tế kỹ thuật số, ngoại giao văn hóa, chung sống hòa bình, chủ nghĩa đa phương và các Mục tiêu phát triển bền vững của Liên hợp quốc năm 2030. Mỗi lĩnh vực này được xây dựng trên phương diện mục tiêu và việc thực hiện chính sách đối ngoại.
Với sự biến động của tình hình trong nước, Khung năm 2021 đưa ra các câu hỏi xung quanh những vấn đề cấp bách trong chính sách đối ngoại tức thời của Malaysia. Tuy nhiên, cũng chính vì những thay đổi của bối cảnh chính trị của Malaysia mà vẫn còn đó sự không chắc chắn về sự vững bền của Khung năm 2021. Các lĩnh vực ưu tiên như chung sống hòa bình và chủ nghĩa đa phương, về bản chất, là những mục tiêu dài hạn có thể và sẽ chịu đựng sự thất thường về chính trị. Hơn nữa, là một phần của cơ hệ thống quan liêu lớn hơn, các nhà ngoại giao chuyên nghiệp của Malaysia phục vụ một cách chuyên nghiệp bất kể là nhà lãnh đạo chính trị nào và đã mang lại sự ổn định trong chức năng trong bối cảnh của các làn sóng đảng phái đang diễn ra.
Tuy nhiên, để thúc đẩy một chương trình nghị sự về chính sách đối ngoại tiến bộ, các lĩnh vực mới nổi như nền kinh tế kỹ thuật số cũng như y tế, văn hóa và ngoại giao mạng sẽ đòi hỏi phải trau dồi các kỹ năng chuyên biệt, kiến thức xuyên suốt và sự phối hợp xuyên cơ quan. Đến lượt nó, những lĩnh vực này sẽ đòi hỏi phải phân bổ đủ nguồn lực, năng lực được thể chế hóa và quyết tâm chính trị tập trung. Các nguyên tắc cơ bản về chính sách đối ngoại của Malaysia đủ rõ ràng để tiến hành thí điểm tự động, khi cần thiết. Nhưng những nền tảng không còn đủ trong một thế giới ngày càng phức tạp. Như bản thân các khung chính sách đối ngoại và DWP đều thừa nhận, Malaysia phải chủ động và có tinh thần khởi nghiệp trong việc tầm nhìn. Tuy nhiên, trừ khi xu hướng thất thường về chính trị trong nước giảm bớt, chương trình nghị sự quốc tế của quốc gia này có thể không vượt qua được mức thô sơ. Chính sách đối ngoại xét cho cùng cũng chỉ là sự mở rộng của chính sách đối nội. Để có được quyền ở bên ngoài, trước tiên Malaysia phải có quyên ngay trên sân nhà.
Elina Noor
Elina Noor is là giám đốc, Các vấn đề An ninh-Chính trị và Phó giám đốc, Viện Chính sách xã hội châu Á, cơ sở Washington, DC
Notes:
- Kuik, C. C. & Thomas, D. (2022), “Malaysia’s Relations with the United States and China: Asymmetries (and Anxieties) Amplified”, Southeast Asian Affairs, forthcoming. ↩