南シナ海における安全保障の管理:DOCからCOCへ

Mingjiang Li

2002年にASEAN・中国間の重大文書と称えられた「南シナ海における関係国の行動宣言(DOC)」は、その使命である権利主張国間のより深い信頼関係の構築や、問題の深刻化の防止を果たせぬままである。
それは当事者たちに道徳的制約を課す役割を演じたに過ぎない。しかし少なくとも、これは問題や緊張が生じた際に参照される基準となり、また正式な行動規範(COC)交渉の土台となったと論じる事もできる。

ASEAN諸国と中国がCOCプロセスを開始したばかりの現在、全ての参加諸国がDOCの抜け穴を検討しながら、COCを協議、交渉する事が重要である。

DOCプロセスから何がわかるか

ASEAN加盟諸国と中国とのDOC調印は、2002年11月にカンボジアで行われたが、これは数年間の長引く交渉の末の事であった。多くのアナリストたちの見解によると、DOCは本質的には、何もしないという態度と法的拘束力を備えた合意という、二つの態度の間の折衷案であった。DOCの文書は3つの目的を明示している。
それらは、信頼醸成措置の促進、実際的な海上協力の取り組み、そして正式で拘束力を持つCOCの協議と制定の場を設ける事である。

観測筋の中には、DOCが全くの失敗ではなかったと確信する者たちもいる。全ての当事諸国の政治的善意の象徴として、DOCは概して南シナ海の全般的な安定維持に役立った。DOCを土台に、全ての論者たちが話し合いや意見交換を行ったのである。DOCが少なくとも、南シナ海の全ての権利主張諸国に対する道徳的制約になったと確信する者たちもいる。彼らはさらに、DOCが実際に南シナ海における協力のいくつかの例に寄与したと論じる。中国、ベトナム、フィリピンが2005年から2008年にかけて行った三カ国共同の地震研究などがそれである。

だが、ほとんどのアナリストたちは、DOCにこの三つの目的全てを果たす効力が欠如している事に失望している。現在のところ、DOCの条項違反は国によって異なるにしろ、DOCを厳密に順守している権利主張国は、一国たりとも存在しないのだ。DOCの制定後、南シナ海で行われた二国間、あるいは多国間の協力計画の事例はほとんど存在しない。また、2011年以前には、行動規範の話し合いは遅々として進まず、成果も大して上がらなかった。

2、3の理由がこれらの失敗を説明する。多くのアナリストたちは、DOC自体が本質的に欠陥であったと確信しており、その理由は、DOCに法的権限が無く、権利主張国の南シナ海におけるいかなる行動をも規制する事ができなかったせいである。DOCには順守を監視する機構が無く、まして、これを強要する機構など皆無である。

中国にはDOCプロセスに対する関心があまりなく、DOCを実施する事で、南シナ海の権益の主張を危機にさらす気などなかったのだと論じる者もいる。さらに具体的には、中国が南シナ海の協力推進に乗り気でなかったと思われる理由は、ASEANの権利主張国4カ国の間での非公式協議が、DOC協力に関するASEAN・中国会談より先に行われた事で、中国が不満であったためだとされる。さらには、比較的安定していた2008年以前の南シナ海の状況が、権利主張国に対して個々にも、集団的にも、DOC実施のための真摯な手段に踏み出す誘因をほとんど与えなかったと論じる事もできよう。

DOCの文書は、信頼醸成措置や、南シナ海におけるその他の形の協力の、具体的実施に関する情報をほとんど提供しなかった。当時の見解は、全ての関係諸国が協力を促進させるために、協力の範囲や具体的手順、政策措置についてさらに協議を重ねて行く必要があるというものであった。

DOC調印後の最初の数年間に、ASEAN諸国と中国は、実際に海上協力に取り組もうと試みていた。
2003年に、彼らは定例のASEAN・中国高級事務レベル会合(SOM)の開催を決定し、これによってDOCの実施を監督し、共同作業部会を設置して、その細目に対処しようとしたのである。2004年12月には、クアラルンプールで初のDOCに関するSOMが開催され、参加者たちは共同作業部会機構を設置し、DOCの実施について協議する事を決めた。彼らはまた、文書を作成し、そこに共同作業部会の構成や役割、責任なども明記した。この作業部会の任務は、DOC実施のための具体的な政策の検討、提供、それに論争の複雑化や深刻化の原因行為の特定であった。この作業部会が専門家を指名する事によって、技術的なサポートや政策勧告が行われる事も期待されていた。この会合は半年ごとに行われ、各会合の後にはSOMに報告書を提出する事になっている。協力分野としては、海洋環境保護、海洋の科学的調査、海上航行の安全と捜索・救難活動、さらには対国際犯罪活動などが含まれる。

第1回 共同作業部会の会合は、2005年8月4日から5日にマニラで行われた。ASEANはDOC実施の7つの指針の草案を提示した。その第2項目は「ASEANは引き続き、現行の内部協議を中国との会談前に行う」と言明している。中国はこの点に異議を唱え、南シナ海がASEAN全体ではなく、ごくわずかなASEAN諸国にのみ関する問題であると論じた。かくして中国は、議論の相手にASEANの「関係諸国」を望むのであり、集団としてのASEANを望むのではないと宣言する事となった。この形式上の問題に関する食い違いが、その後全ての会合に影を落とす事となる。第2回 共同作業部会の会合が2006年に三亜で行われた際には、突破口が見えた。全ての関係諸国が6つの協力分野に的を絞る事で合意したのである。

ASEANと中国が最終的に下した決断は、DOC実施の指針を2011年7月の中国・ASEAN外相会議で制定する事であった。双方がASEANの結束問題に譲歩する事となった。2011年7月のASEAN・中国首脳会談の際、中国の温家宝元首相は、中国がASEANの良き近隣国、良き友、良きパートナーであり続けると述べた。
彼は中国に、ASEAN諸国と共にDOCの包括的実施に向けた取り組みを行う用意がある事を明言した。
彼はまた、中国がCOCの起草を協議する事にも前向きであると加えた。さらに、温氏は100億ドルの融資(40億ドルの優先的融資を含む)を提供し、これをASEAN諸国のインフラ計画に当てると約束した。

2011年後期から2012年半ばにかけて、ASEANの高官たちは将来のCOCの重要要素の概要を述べた文書の起草に取り組んだ。中国はASEAN諸国がこの起草に取り組む際、中国が直接関わらなかった事に不満であった。だが、このASEANの明白な連帯行為に対して中国が公然と抗議をする事はなかった。
2012年7月、プノンペンでのASEAN外相会議で、ASEANがCOCの重要要素を含む文書を中国に提示した際もなお、中国はASEANと共にCOCプロセスを開始する用意があると表明していた。

 中国政府がCOC交渉の開始に反対しなかった一方で、中国の楊潔チ元外相は、COC協議が全ての関係諸国によるDOCの完全順守に基づくものとなるであろう事を強調した。彼はまた、「中国は全ての関係諸国が相互信頼を強化し、連携を促進し、COC策定のための必要条件を作り出すためにより多くを行う事を望む」と述べた。 1

2013年8月、中国の王毅新外相は、COCプロセスに関する4つの見解を提示した。
第一に、COCの制定はかなり長い時間を要するであろうという事、これは問題の複雑性のためである。
第二に、このプロセスが最大限の総意に沿ったものとなり、それぞれの権利主張諸国の受け入れやすさを配慮するべき事。第三に、その他の妨害が避けられるべき事。第四に、諸交渉が段階的に進められるべき事。
基本的にCOCプロセスは、DOCの実施と連動して進められるべきである。

2013年9月15日、COCに関する第一回 中国・ASEAN高級事務レベル会合が蘇州で開催された。全ての参加諸国が、総意を守り、段階的アプローチを採用するという原則に従ってCOCプロセスを開始する事で合意した。COCプロセスは、間違いなく大幅に遅延する、あるいは骨の折れるものとなるだろうし、その事は地域の多くの国々やアメリカ合衆国などの域外大国の期待に反する事となるだろう。

Boat anchored in the South China sea in Malaysia

Boat anchored in the South China sea in Malaysia

COCはDOCから何を学ぶ事ができるか

DOCプロセスの欠陥は多い。そもそもの不幸は、1990年代の後半から2002年に、交渉参加諸国が妥協への誘惑に屈して法的拘束力を持たぬ文書に合意した事であった。結果、全ての参加諸国の順守が政治的善意を通じてのみ維持され得る事となった。しかし政治的善意は、内外の異なった状況の下で容易に損なわれ得るものである。法的拘束力の不在はまた、権利主張諸国の様々な国内機関の間に協調が欠けている事を暗示する。これはまた、過去数年間の南シナ海における紛争と緊張の原因となってきた。

DOCはその不履行に対して、いかなる処罰も代償も規定していない。これに違反した当事国に対し、修辞上、あるいは名声上の傷を与える仕組みすら存在しない。DOCを順守するかわりに、権利主張諸国は互いに競い合って、DOCの精神をないがしろにしようとしているように思われる。

DOCがその条文の地理的適応範囲を特定していないため、どの地理領域が対象となるのかが判然としない。
このような事から、権利主張諸国は常に、自分達の南シナ海での行動が、彼らの正当な海域内で行われたと主張するのである。地理的範囲の曖昧さに加え、具体的な違反行為が特定されていない事が、さらにDOCの実施を困難としてきた。権利主張諸国がわれ先にと南シナ海での単独行為に走るのは、他の当事国の行為が彼らの主張や利益を危うくするのではないかと恐れるためであるが、特にこれを違反したところで、いかなる処罰や代償にも結びつかないためでもある。
DOCに記されたいくつかの協力計画を実行するプロセスは相当遅れている。上記の分析から明らかな事は、いくつかのASEAN諸国の「ASEANの結束」対中国という主張が、これらの計画の開始をいく分妨げてきたという事だ。また、法執行機関の争議が絶えず様々な権利主張国の間に存在する事も、これらの機能分野における協力を妨げてきた。

2002年から2009年にかけて、域外の諸勢力は南シナ海問題に積極的に関与しなかったようである。
域外のアクターたちがある程度無関心であったのは、南シナ海の全般的な状況が、これらの年には概して安定を保っていたためである。2009年以来、域外の諸勢力は南シナ海の安全保障問題を収拾しようとする取り組みに力を入れてきたようである。彼らの関与はまた、さまざまな係争諸国に圧力をかけ、DOCの実施を早めてきたようだ。

DOCプロセスをもとに、次のように結論付ける事が妥当であろう。すなわち、COCプロセスは容易なものにはならないという事だ。極めて高い可能性として、COCの起草には骨の折れる交渉が行われる事となるだろう。
またCOCでさえも、南シナ海の平和と安定を守るためには、ましてやこの問題を解決するためには、十分ではないかもしれないと考え得る根拠が存在する。

 しかし、幸運なことに、過去数十年の間に、様々な権利主張諸国が、南シナ海紛争に取り組むためのいくつかの原則や基準を開発し、あるいはこれらに公の場で合意してきた。これらの諸原則は、DOCやその他ASEAN・中国間の文書にもしっかりと説明されている。全ての関係諸国が、この問題を平和的に解決するという原則に合意したのである。彼らはUNCLOSやその他の関連国際法を順守してこの問題に取り組み、これを解決する事に合意したのだ。彼らは係争領域が二か国にのみ関係する場合には、二国間の取り組みを、問題が二国間以上の国にも関係する場合には、多国間の取り組みを実行する事で合意した。常に小競り合いや論争があっても、権利主張諸国には、協力してこの問題に取り組む用意があるようだ。 

結論

今後の課題は、COCプロセスをどの程度速やかに進める事ができるかという事、さらにはこの新たな文書にどれほど権利主張諸国の行為を抑制する効果があるかという事である。南シナ海の長期的な平和と安定にとって重要なことは、COCが実効性を獲得し、これによって確実に関係国が自制を働かせ、信頼醸成措置を促進させて、配慮が不要な領域での協力活動を実施する事である。COCを実効力あるものとするには、DOCの欠陥やDOCの実施を遅らせてきたいくつかの要因が克服されなくてはならない。

Mingjiang Li
Dr. Mingjiang Li is an Associate Professor at the S. Rajaratnam School of International Studies (RSIS)
Nanyang Technological University, Singapore
Kyoto Review of Southeast Asia. Issue 15 (March 2014). The South China Sea

Notes:

  1. http://www.china.org.cn/world/2012-07/13/content_25897836.htm.